Förslag från Europeiska ombudsmannen till en vänskaplig lösning i undersökningen av klagomål 1078/2013/EIS mot Europeiska kommissionen

Utfärdad i enlighet med artikel 3.5 i Europeiska ombudsmannens stadga

Bakgrunden till klagomålet

1. Detta klagomål gäller kommissionens hantering av ett överträdelseklagomål avseende de italienska myndigheternas vägran att erkänna utländska kvalifikationer för ingenjörer till följd av underlåtenhet att erkänna en mellanhandskvalifikation som leder till en slutlig kvalifikation.

2. Den klagande är en italiensk medborgare som har studerat ingenjörsvetenskap i Förenade kungariket där han erhållit följande kvalifikationer:

i) Certifikat för ”Electronic Engineering”, utfärdat av British Institute of Engineering Technology (nedan kallat ”BIET”) 1985.

II) Diplom för ”Associate member”, utfärdad av Society of Engineers 1986.

III) Ledamotsexamen, utfärdad av ingenjörssällskapet 1990.

IV) Doktorsexamen i tillverkning, utdelad av Open University 1997;

V) Master of Science in Manufacturing Management (nedan kallad MSc), som utdelades av Open University 1999.

vi) Befraktad ingenjörsexamen (nedan kallad CEng), utfärdad av ingenjörsrådet och av institutionen för teknik och teknik 2006; och

(VII) Doktor i filosofi (PhD) i tillverkningsteknik, utdelad av Brunel University, London, i maj 2011.

3. I artikel 11 i direktiv2005/36/EG [1] (nedan kallat direktivet) föreskrivs följande fem nivåer för erkännande av yrkeskvalifikationer:

● behörighetsbevis som utfärdats av en behörig myndighet i hemmedlemsstaten och som intygar antingen att innehavaren har förvärvat allmänna kunskaper som motsvarar grundskole- eller gymnasieutbildning, har genomgått en utbildning som inte ingår i ett intyg eller ett examensbevis, eller har avlagt ett särskilt prov utan föregående utbildning eller har tre års yrkeserfarenhet.

● certifikat som motsvarar utbildning på gymnasienivå av teknisk eller yrkesmässig karaktär eller av allmän karaktär, kompletterad med en studie- eller yrkesutbildning.

● examensbevis som styrker avslutad utbildning på eftergymnasial nivå under minst ett år eller en yrkesutbildning som är jämförbar i fråga om ansvarsområden och funktioner.

● examensbevis som styrker avslutad utbildning på högskole- eller högskolenivå på minst tre år och högst fyra år. och

● examensbevis som styrker avslutad utbildning på högskole- eller högskolenivå under minst fyra år.

4. Eftersom klaganden 2007 ville utöva ingenjörsyrket i Italien begärde han att det italienska justitieministeriet skulle erkänna sin CEng-examen som motsvarar ett examensbevis som styrker avslutad utbildning på högskole- eller universitetsnivå på minst fyra år, vilket skulle göra det möjligt för honom att registreras under avsnittA – Ingegnere industrialeiAlbo degli ingegneri italiani [2].

5. År 2009 informerade det italienska justitieministeriet klaganden om att det ansåg att hans kvalifikationer, bland annat certifikatet för ”elektronisk teknik”, examensbeviset för ”ansluten medlem” och ”medlemsdiplom” som utfärdats av ingenjörssällskapet, inte var giltiga för erkännande enligt det italienska dekretet om införlivande av direktivet. Klaganden registrerades därför under avsnittB – Ingegnere Junior (motsvarande den tredje punktsatsen i punkt 3 ovan) i ”Albo degli Ingegneri” i stället för avsnitt ”A”, som han hade begärt. De italienska myndigheterna hävdade att klaganden inte hade ett examensbevis på grundnivå eller motsvarande.

6. Klaganden begärde därefter att de italienska myndigheterna skulle se över sitt beslut. De italienska myndigheterna avslog denna begäran.

7. Den 13 augusti 2011 ingav klaganden ett överträdelseklagomål till Europeiska kommissionen (referensnummer CHAP(2011)02415) i vilket han klagade över de italienska myndigheternas påstådda underlåtenhet att följa direktivet. Klaganden hävdade att de italienska myndigheterna underlät att betrakta hans kvalifikationer i ”Elektronisk teknik” och ”Associate Member” och ”medlem” som utfärdats av ingenjörssällskapet som likvärdiga med ett ”examensbevis som styrker avslutad utbildning på högskole- eller högskolenivå på minst fyra år” och inskrivna honom i avsnitt ”B” i stället för avsnitt ”A” i ”Albo degli Ingegneri”.

8. I sitt svar av den 19 december 2011 ansåg kommissionen att de italienska myndigheterna inte lagligen kunde vägra att erkänna klagandens kvalifikationer som likvärdiga med den italienska kvalifikation som ger tillgång till avsnitt A i ”Albo degli Ingegneri”. Kommissionen hävdade att det ankom på det öppna universitetet att avgöra om utbildning vid BIET kunde beaktas vid registrering till forskarutbildning. Dessutom utfärdades klagandens CEng-kvalifikation av UK Engineering Council, som är den behöriga myndighet i Förenade kungariket som utfärdar examensbevis som berättigar innehavaren att utöva ingenjörsyrket. Kommissionen drog slutsatsen att de italienska myndigheterna bör genomföra förfarandet för erkännande i enlighet med bestämmelserna i direktivet. Kommissionen föreslog att klaganden skulle begära att de italienska myndigheterna skulle ompröva sitt ärende och hålla kommissionen underrättad om sitt beslut. Klaganden underrättade därefter de italienska myndigheterna om kommissionens skrivelse. De italienska myndigheterna bekräftade dock sin tidigare ståndpunkt.

9. Den 29 juni 2012 underrättade kommissionen klaganden om att den hade bett de italienska myndigheterna om ytterligare upplysningar den 15 mars och den 28 juni 2012. Kommissionen påpekade att klagandens fall utgör ett enskilt fall av felaktig tillämpning av direktivet och att den inte hade informerats om några andra liknande fall. Kommissionen hävdade därför att den inte kunde dra slutsatsen att de italienska myndigheterna hade utvecklat en konsekvent och allmän förvaltningspraxis som strider mot unionsrätten. Under dessa omständigheter beslutade kommissionen, med stöd av unionsdomstolarnas rättspraxis[3], att inte inleda ett överträdelseförfarande mot Italien.

10. Klaganden lämnade därefter in ytterligare argument till kommissionen till stöd för sitt klagomål och begärde att kommissionen skulle ompröva sin ståndpunkt. Han hävdade särskilt att hans fall inte rör den italienska regeringens underlåtenhet att införliva direktivet på ett korrekt sätt, utan snarare att de italienska myndigheterna inte har tillämpat direktivet korrekt. Klaganden bifogade en förteckning över personer som enligt honom hade ansökt om och erhållit erkännande av sina kvalifikationer som likvärdiga med examensbevis som ger dem rätt att registreras av det italienska justitieministeriet under avsnitt ”A” i ”Albo degli Ingegneri”. Enligt klaganden hade vissa av dessa personer blivit inskrivna i avsnitt A, även om de hade motsvarande eller till och med lägre kvalifikationer än han gjorde. Han ansåg att detta visade på bristande enhetlighet i) på det sätt på vilket de italienska myndigheterna tillämpade reglerna, vilket innebar en allvarlig och orättvis diskriminerande behandling av alla sökande. II) vid tillämpningen av artikel 13 i direktivet om villkoren för erkännande av en behörig myndighet i en medlemsstat, och iii) vid tillämpningen av artiklarna 3, 14 och 15 i direktivet. Klaganden påpekade därefter att UK Engineering Council den 15 september 2010 hade bekräftat att hans studier före masterexamen motsvarade en kandidatexamen och att hans doktorsexamen och hans magisterexamen ligger på nivå 7 i den europeiska referensramen för kvalifikationer. I sin skrivelse drog rådet slutsatsen att den klagande bör behandlas som en ingenjör med examensbevis som intygar avslutad utbildning på högskole- eller universitetsnivå på minst fyra år.

11. Den 16 september 2012 bekräftade kommissionen sin tidigare ståndpunkt och sin avsikt att avsluta klagandens ärende. Kommissionen angav särskilt följande: i) Beslutet om erkännande av kvalifikationer fattas från fall till fall, eftersom det bland annat grundar sig på en jämförelse mellan den sökandes ”nationella utbildning” och ”migrantutbildning”. Detta innebär att olika beslut kan fattas när det gäller två sökande som har deltagit i samma utbildningar. II) När det gäller den förteckning över personer som klaganden hänvisar till finns det inget som tyder på att en eller flera av dessa personer har vägrats erkännande eftersom deras förmedlingsbevis som ger tillgång till den sista inte har erkänts av de italienska myndigheterna. III) Endast en av personerna i förteckningen hade lämnat in ett klagomål. Den fråga som togs upp i klagomålet var emellertid en annan än den som klaganden tog upp.

12. Den 19 september 2012 informerade klaganden kommissionen om vissa fall där de italienska myndigheterna inte hade erkänt examensbevis som utfärdats av de brittiska myndigheterna. Han ansåg att de italienska myndigheterna hade infört administrativ praxis som innebär att de systematiskt vägrar att erkänna brittiska kvalifikationer som utfärdats av erkända brittiska institutioner.

13. Den 13 januari 2013 upprepade kommissionen sina tidigare synpunkter och grundade sig på argumenten i sin tidigare skrivelse. Kommissionen fastställde även sitt beslut att inte inleda ett överträdelseförfarande.

Utredningen

14. Ombudsmannen inledde en undersökning av klagandens påstående att kommissionen inte hanterade klagandens överträdelseklagomål på ett korrekt sätt och hävdade att kommissionen borde ompröva sin ståndpunkt mot bakgrund av klagandens argument och inleda överträdelseförfaranden mot Italien.

15. Under undersökningens gång mottog ombudsmannen kommissionens yttrande om klagomålet och därefter klagandens synpunkter som svar på kommissionens yttrande. Vid undersökningens genomförande har ombudsmannen beaktat parternas argument och åsikter.

Påstående om att kommissionen underlät att behandla klagandens överträdelseklagomål och därmed sammanhängande påståenden på ett korrekt sätt

Argument som läggs fram för ombudsmannen

16. Till stöd för sitt påstående hävdade klaganden att i) kommissionen medgav att de italienska myndigheternas beslut att inte erkänna hans kvalifikationer som likvärdigt med den italienska kvalifikation som skulle göra det möjligt för en person att registreras enligt avsnitt A i ”Albo degli Ingegneri” inte var förenligt med direktivet, II) Kommissionen underlät att på ett korrekt sätt bedöma de fall som han hänvisade till och tydde på att de italienska myndigheterna systematiskt vägrar att erkänna brittiska kvalifikationer som utfärdats av erkända brittiska institutioner. och iii) kommissionen har inte på ett korrekt sätt besvarat de rättsliga argument som framförts av kommissionen.

17. I sitt yttrande hävdade kommissionen att den noggrant hade undersökt ärendet och drog slutsatsen att de italienska myndigheternas beslut inte var förenligt med direktivet. Eftersom beslutet att tilldela titeln Chartered Engineer omfattas av de brittiska myndigheternas behörighet, kunde de italienska myndigheterna inte ha överklagat detta beslut. Kommissionen skickade också en skrivelse till de italienska myndigheterna och föreslog att de skulle ompröva ärendet. I sitt svar ansåg de italienska myndigheterna emellertid att direktivet inte hade överträtts och således biföll deras tidigare beslut. Klaganden hänvisade därefter ärendet till Solvit [4], men utan framgång.

18. Trots ovanstående, och lika beklagligt som situationen, sade kommissionen att klagandens fall var individuellt, eftersom det inte fanns något som tydde på att de italienska myndigheterna hade infört en administrativ praxis som innebar att de systematiskt vägrar att erkänna utländska kvalifikationer för ingenjörer på grund av att de inte erkänner några mellanliggande kvalifikationer som ger tillgång till ytterligare kvalifikationer. I detta sammanhang åberopade kommissionen unionsdomstolarnas rättspraxis enligt vilken en sådan förvaltningspraxis i viss mån måste vara av konsekvent och allmän karaktär[5].

19. När det gäller klagandens argument att han till kommissionen hade överlämnat en förteckning över ingenjörer vars kvalifikationer utfärdades i Förenade kungariket eller Kanada och hade förklarat för kommissionen att deras kvalifikationer hade erkänts på ett annat sätt av de italienska myndigheterna, hänvisade kommissionen till sitt tidigare svar till klaganden (se punkt 11 ovan). Kommissionen upprepade att endast en av ingenjörerna på klagandens förteckning hade lämnat in ett överträdelseklagomål till den. Den fråga som togs upp i denna anmärkning skilde sig emellertid från den i förevarande mål, eftersom frågan i det målet rörde vissa kompensationsåtgärder.

20. Kommissionen tillade att den var beredd att ompröva sin ståndpunkt om den mottog nya klagomål i samma fråga. Klaganden lämnade information till kommissionen om ytterligare fem ärenden i syfte att bevisa att de italienska myndigheterna, i strid med direktivet, systematiskt vägrar att erkänna brittiska kvalifikationer för ingenjörer eller erkänna dem på en lägre nivå. I det första fallet drog kommissionen slutsatsen att det inte fanns tillräcklig information om huruvida det förelåg en överträdelse eller inte. I det andra och tredje fallet hade de italienska myndigheterna ännu inte fattat några beslut. I det fjärde fallet drog kommissionen slutsatsen att beslutet att vägra erkännande var korrekt, eftersom den brittiska titeln tilldelades enbart på grundval av kvalifikationer och yrkeserfarenhet som förvärvats i Italien. I det femte fallet kunde kommissionen inte yttra sig om erkännandet, eftersom den inte hade någon information om omfattningen av respektive yrkesutbildning och studier.

21. Sammanfattningsvis hävdade kommissionen att den var inom sitt utrymme för skönsmässig bedömning, såsom den fastställts i artikel 258 FEUF och fast rättspraxis, att inte inleda ett fördragsbrottsförfarande i detta fall, eftersom den inte är skyldig att göra detta och enskilda inte har rätt att kräva att den intar en viss ståndpunkt. Kommissionen ansåg också att den på ett korrekt sätt besvarade och beaktade de argument som klaganden hade framfört och föreslog att klaganden skulle väcka talan vid de nationella domstolarna för att få gottgörelse.

22. I sina synpunkter vidhöll klaganden sina tidigare synpunkter. Han hävdade också att kommissionen inte gjorde en korrekt granskning av de italienska myndigheternas analys i hans fall. Enligt hans uppfattning var denna analys felaktig och ledde till skillnader i behandlingen mellan honom och andra ingenjörer med liknande kvalifikationer.

23. När det gäller den rättspraxis enligt vilken kommissionen har rätt, men inte en skyldighet, att inleda ett fördragsbrottsförfarande, hävdade klaganden att den dom som kommissionen åberopade avsåg att belgisk rätt inte var förenlig med unionsrätten, medan hans fall rörde de italienska myndigheternas felaktiga tillämpning av unionsrätten. Mot denna bakgrund bör den rättspraxis som kommissionen har åberopat inte vara tillämplig i förevarande fall. Till stöd för sin ståndpunkt hänvisade klaganden till ett antal rådsresolutioner enligt vilka kommissionen har rollen som en ”vakthund” i fördragen och är skyldig att upphöra med överträdelser av unionsrätten. Han hänvisade också till direktiv2006/123/EG [6] och upprepade sin åsikt att kommissionen inte beaktade något av hans argument när han avslutade sitt överträdelseklagomål.

24. När det gäller de fem ingenjörer vars ärenden han hade hänvisat till i sin korrespondens med kommissionen avvisade klaganden kommissionens synpunkter och hävdade att en klar överträdelse av EU-rätten ägde rum i det första fallet, eftersom de italienska myndigheterna inte hade övervägt möjligheten till kompensationsåtgärder. Det hade inte heller medgett ingenjören till avdelning B i ”Albo degli ingegneri”. I de andra fallen, där de berörda ingenjörerna begärde att deras kvalifikationer skulle erkännas, bortsåg kommissionen helt enkelt från det faktum att de italienska myndigheterna inte hade erkänt dem på ett korrekt sätt.

25. Mot bakgrund av ovanstående insisteradeklaganden på att kommissionen skulle inleda överträdelseförfaranden mot Italien.

Ombudsmannens preliminära bedömning som ledde fram till det vänskapliga lösningsförslaget

26. Klagomål från medborgare är ett viktigt sätt att informera kommissionen om eventuella överträdelser av EU-lagstiftningen. De gör det möjligt för kommissionen att effektivt fullgöra sin roll som fördragens väktare.

27. Det följer av fast rättspraxis från Europeiska unionens domstol att kommissionen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid bedömningen av klagomål från medborgare och att den inte är skyldig att inleda ett fördragsbrottsförfarande i alla fall där en medlemsstat har brutit mot unionsrätten. Medborgarna har därför inte rätt att kräva att kommissionen intar en särskild ståndpunkt när det gäller innehållet i deras klagomål om överträdelser[7]. Av detta följer att klagandens uppfattning att kommissionen är skyldig att vidta alla överträdelser inte är övertygande.

28. Det faktum att kommissionen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning innebär uppenbarligen inte att den vid handläggningen av klagomål om överträdelser är fri från begränsningar som följer av grundläggande rättigheter och av principerna om god förvaltning. I detta avseende är artikel 41 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, som föreskriver en rätt till god förvaltning, av särskild betydelse. Det framgår av ordalydelsen i artikel 41.2 c i stadgan att denna rätt omfattar ”administrationens skyldighet att motivera sina beslut”. Denna skyldighet fastställs också i artikel 18 i den europeiska kodexen för god förvaltningssed[8]. Ombudsmannen kommer således att bedöma om kommissionen har behandlat klagandens överträdelseklagomål på ett korrekt sätt och om den har motiverat sitt beslut att inte inleda överträdelseförfaranden mot Italien.

29. Kommissionen godtog att det förelåg en överträdelse i klagandens fall, men hävdade att klagandens fall är ett enskilt fall där de italienska myndigheterna har tillämpat EU-lagstiftningen felaktigt. I avsaknad av en konsekvent och allmän praxis från de italienska myndigheternas sida beslutade kommissionen därför att avsluta klagandens ärende.

30. Klaganden hävdar att den rättspraxis som kommissionen har åberopat och som avser behovet av en konsekvent och allmän praxis inte är relevant i hans fall. Han har gjort gällande att den åberopade domen avsåg belgisk rätts oförenlighet med unionsrätten och att den inte har någon vidare tillämpning. I domen hänvisas i själva verket till överträdelser i allmänhet, oavsett om överträdelsen avser en nationell rätts oförenlighet med unionsrätten eller om myndigheterna i en medlemsstat har tillämpat unionsrätten på ett felaktigt sätt. Detta argument från klagandens sida står därför inte upp.

31. Den materiella frågan i detta mål är emellertid huruvida de kvalifikationer som klaganden erhöll i Förenade kungariket var likvärdiga med den italienska kvalifikation som gav tillgång till avsnitt A i ”Albo degli Ingegneri”. Detta är en okomplicerad fråga. Den klagande hade erkänts som ”Chartered Engineer” i Förenade kungariket. Som kommissionen med rätta har påpekat omfattas beslutet att tilldela denna titel av de brittiska myndigheternas behörighet, och de italienska myndigheterna kunde inte ha överklagat detta beslut. Ombudsmannen noterar också att kommissionen uttryckligen informerade de italienska myndigheterna om att deras tolkning av unionsrätten var felaktig och att det sätt på vilket de hanterade klagandens ärende därför hade lett till en överträdelse av EU-rätten. Det är riktigt att kommissionen har rätt att inte vidta åtgärder mot enskilda överträdelser av unionsrätten från medlemsstaternas sida om det inte finns något som tyder på att en sådan överträdelse är mer än en isolerad händelse och utgör en del av en konsekvent och allmän praxis. Det ska emellertid erinras om att de italienska myndigheterna har åsidosatt kommissionens uppfattning och vidhållit att det inte skett någon överträdelse i detta fall. Ombudsmannen anser att denna inställning tyder på att liknande fall skulle ha behandlats på samma sätt och att det därför finns en systemfråga som förtjänar kommissionens ingripande, utan att vänta på att framtida problem av detta slag uppstår. Ombudsmannen medger att kommissionen ingrep snabbt och med berömvärd tydlighet efter det att klaganden uppmärksammat det på sitt problem. Mot bakgrund av vad som mycket väl kan ha varit en principiell invändning från de italienska myndigheternas sida skulle det enligt ombudsmannen ha varit lämpligt att följa upp de inledande stegen för att klargöra frågan en gång för alla i stället för att avsluta klagandens ärende.

32. Att göra detta skulle också ha gett kommissionen möjlighet att be de italienska myndigheterna om närmare uppgifter om de fall med andra personer som klaganden hänvisade till till stöd för sin uppfattning att det föreligger en systematisk och allmän överträdelse. I detta avseende noterar ombudsmannen att kommissionen medgav att den inte hade tillräcklig information till sitt förfogande för att bedöma vissa av dessa fall, medan de italienska myndigheterna i två fall inte ens hade beslutat om de ansökningar som lämnats in till dem.

33. Mot bakgrund av det ovan anförda drar ombudsmannen det preliminära konstaterandet att kommissionen i alla avseenden inte hanterade klagandens överträdelseklagomål på ett korrekt sätt. Hon lägger därför fram ett förslag till en vänskaplig lösning nedan, i enlighet med artikel 3.5 i Europeiska ombudsmannens stadga.

Förslaget till en vänskaplig lösning

Mot bakgrund av ovanstående föreslår ombudsmannen att kommissionen återupptar sin undersökning av klagandens överträdelseklagomål. Med tanke på att det nu har gått mer än tre år sedan den klagande först lämnade in sitt överträdelseklagomål, skulle det vara lämpligt för kommissionen att fortsätta sin undersökning med kraft i detta skede.

Emily O’Reilly

Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 4 juli 2014

[1] Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer, EUT L 255, 2005, s. 22.

[2] Termen avser ingenjörsregistret som innehas av Italiens tekniska råd.

[3] Exempelvis mål C-287/03, kommissionen mot Belgien, REG 2005, s. I-3761, punkt 29.

[4] Solvit är ett informellt problemlösningsnätverk som skapats för att lösa problem som EU:s medborgare eller företag upplever med offentliga förvaltningar i EU:s medlemsstater.

[5] Se fotnot 4 och den rättspraxis som det hänvisas till i den domen.

[6] Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden, EUT L 376, 2006, s. 36.

[7] Mål T-571/93, Lefebvre frères et soeurs m.fl. mot kommissionen, REG 1995, s. II-2379, punkt 60.

[8] ”1. Varje beslut av institutionen som kan skada en privat persons rättigheter eller intressen ska innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet genom att tydligt ange relevanta fakta och den rättsliga grunden förbeslutet.