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Décision du Médiateur européen clôturant son enquête sur la plainte 2979/2008/VL contre la Commission européenne

Le plaignant est un ressortissant suédois qui, avec son épouse, ressortissante d'un pays tiers, réside au Royaume-Uni. Ils se sont rendus en Espagne, où sa femme s'est vu refuser l'entrée parce qu'elle n'était pas titulaire d'un visa Schengen valide. Le plaignant a estimé que l’Espagne n’avait pas correctement mis en œuvre l’article 5, paragraphe 2, de la directive 2004/38/CE relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres. Selon cette disposition, un visa n'est pas nécessaire si la personne concernée est en possession d'une carte de séjour en cours de validité. L'épouse du plaignant avait une telle carte. Toutefois, en droit espagnol, les seules cartes de séjour acceptées sont celles délivrées par un État membre participant pleinement à l’accord de Schengen.

Le plaignant a donc déposé une plainte pour infraction contre l'Espagne auprès de la Commission européenne.

Dans sa réponse du 17 novembre 2008, la direction générale de la justice, de la liberté et de la sécurité de la Commission (ci-après la «DG JLS») a déclaré que l’Espagne avait «correctement transposé» la directive 2004/38 dans son droit national.

Le plaignant a alors déposé une plainte auprès du Médiateur européen, qui a ouvert une enquête.

Dans son avis, la Commission a expliqué qu’une erreur avait été commise et que la partie pertinente de sa lettre du 17 novembre 2008 aurait dû se lire «transposée incorrectement» au lieu de «transposée correctement». La Commission a noté qu'elle avait déjà écrit au plaignant au sujet de cette erreur et qu'elle s'était excusée pour cette erreur. Elle a précisé que, selon elle, l’Espagne n’avait pas correctement transposé la disposition pertinente de la directive 2004/38.

En réponse à l'une des questions du Médiateur, la Commission a expliqué qu'elle avait recensé environ 1 100 problèmes concernant la transposition de la directive 2004/38 par les États membres. Elle a donc décidé de rencontrer tous les États membres de manière bilatérale avant d'engager une procédure d'infraction. La Commission s’est déclarée prête à engager une procédure d’infraction pour toutes les questions restées en suspens après la réunion bilatérale.

Le Médiateur s'est félicité du fait que la Commission ait reconnu son erreur et s'est excusée auprès du plaignant. Il a estimé que l'approche de la Commission concernant le fond était raisonnable et a conclu qu'il n'y avait pas lieu de poursuivre l'enquête. L'affaire a donc été classée.

Toutefois, le Médiateur a demandé à la Commission de le tenir informé de son suivi de la question soulevée par le plaignant.

CONTEXTE DE LA PLAINTE

1. Le requérant est un ressortissant suédois qui, avec son épouse bolivienne, réside au Royaume-Uni. Le requérant et son épouse se sont rendus en Espagne, où son épouse s'est vu refuser l'entrée et a été détenue dans une cellule pendant la nuit pour être expulsée le lendemain. Selon le plaignant, les autorités espagnoles ont déclaré que son épouse n'était pas titulaire d'un visa Schengen en cours de validité et qu'elle ne disposait pas de ressources financières suffisantes pour lui permettre d'entrer dans le pays. Le plaignant a souligné que son épouse était titulaire d’une carte de séjour en cours de validité en tant que membre de la famille, délivrée par le Royaume-Uni en vertu de la directive 2004/38/CE[1] (ci-après la «directive 2004/38»). Il a ajouté qu'ils avaient également avec eux une copie certifiée conforme d'un certificat de mariage valide. On leur a dit qu'un visa Schengen valide pour l'épouse ne pouvait être délivré qu'en Bolivie.

2. Le 4 septembre 2008, le plaignant a déposé une plainte pour infraction concernant cet incident auprès du secrétariat général de la Commission européenne. Le 5 septembre 2008, sa plainte a été enregistrée et affectée à la direction générale de la justice, de la liberté et de la sécurité (ci-après la «DG JLS»). Dans sa lettre à la Commission, le plaignant a fait valoir que les règles espagnoles pertinentes, à savoir l’article 4, paragraphe 2, du Real Decreto 240/2007, ne transposaient pas correctement l’article 5, paragraphe 2, de la directive 2004/38 dans le droit national espagnol. Le plaignant a attiré l’attention de la Commission sur le fait que le décret royal 240/2007 ne faisait référence qu’aux titres de séjour délivrés par les États membres qui appliquent l’accord de Schengen.

3. La traduction de l’article 4, paragraphe 2, du décret royal par le plaignant est libellée comme suit:

"2. Les membres de la famille qui entrent dans le pays et qui ne sont pas ressortissants d'un État membre de l'Union européenne ou d'un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen doivent être munis d'un passeport en cours de validité et, en outre, du visa d'entrée requis par le règlement (CE) n° 539/2001 du 15 mars 2001 fixant la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l'obligation de visa pour franchir les frontières extérieures des États membres et la liste de ceux dont les ressortissants sont exemptés de cette obligation. Ces visas sont délivrés gratuitement et la préférence est donnée au traitement des visas pour les membres de la famille qui accompagnent ou rejoignent un citoyen de l'Union.

Les membres de la famille d’un citoyen de l’Union qui présentent un titre de séjour en cours de validité délivré par l’un des États appliquant intégralement l’accord de Schengen du 14 juin 1985 relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes et ses modalités d’application sont exemptés de l’obligation d’obtenir le visa d’entrée et ne sont pas tenus de faire apposer un cachet sur leur passeport lorsqu’ils entrent dans le pays ou en sortent[2].»

4. L’article 5, paragraphe 2, de la directive 2004/38 dispose :

"Lesmembres de la famille qui n'ont pas la nationalité d'un État membre ne sont soumis à l'obligation de visa d'entrée que conformément au règlement (CE) n° 539/2001 ou, le cas échéant, au droit national. Aux fins de la présente directive, la possession de la carte de séjour en cours de validité visée à l'article 10 dispense ces membres de la famille de l'obligation de visa.

Les États membres accordent à ces personnes toutes facilités pour obtenir les visas nécessaires. Ces visas sont délivrés gratuitement dans les meilleurs délais et selon une procédure accélérée."

5. L’article 10 de la directive 2004/38 dispose que les États membres délivrent une carte de séjour à un membre de la famille d’un citoyen de l’Union qui n’est pas ressortissant de l’Union, une fois que le demandeur a présenté les documents nécessaires requis par la directive.

6. Bien qu’il soit un État membre de l’UE, le Royaume-Uni ne participe pas à l’accord de Schengen[3].

7. Le 17 octobre 2008, la DG JLS a envoyé une réponse au plaignant. Dans cette lettre, la DG JLS faisait référence à la disposition contenue à l’article 5, paragraphe 2, de la directive 2004/38 exigeant qu’un ressortissant d’un pays tiers (ci-après le «RPT») membre de la famille d’un citoyen de l’Union soit muni d’un visa d’entrée conformément au règlement (CE) no 539/2001[4]. Elle a toutefois ajouté que les membres de la famille d’un RPT qui rejoignent ou accompagnent un citoyen de l’Union dans un État membre autre que celui dont il a la nationalité pourraient, en vertu de ce même article, être exemptés de l’obligation de présenter un visa s’ils étaient en possession d’une carte de séjour en cours de validité délivrée par un État membre, comme le prévoit l’article 10 de la directive. En outre, la DG JLS a confirmé que la carte de séjour délivrée par les autorités britanniques aurait dû exempter l’épouse du plaignant de l’obligation de présenter un visa dans d’autres États membres de l’UE. Toutefois, la DG JLS a estimé que le Real Decreto 240/2007 «transpose correctement l’article 5 de la directive 2004/38 ».La DG JLS a également fait référence à la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, selon laquelle un État membre ne peut renvoyer un ressortissant d’un pays tiers qui est marié à un ressortissant d’un État membre et tente d’entrer sur son territoire sans être en possession d’une carte d’identité en cours de validité ou, le cas échéant, d’un visa, lorsque cette personne est en mesure de prouver son identité et ses liens conjugaux. La Commission a fait valoir que les autorités espagnoles auraient donc dû donner à l'épouse de la plaignante la possibilité de prouver son identité et ses liens familiaux avant de la renvoyer. À la lumière de ce qui précède, la DG JLS a suggéré que l’incident décrit par le plaignant était très probablement un cas isolé de mauvaise application du droit de l’Union et lui a conseillé de s’adresser à SOLVIT et d’envisager d’introduire une demande de dommages et intérêts au niveau national.

8. Le 18 octobre 2008, le plaignant a répondu à la lettre de la Commission du 17 octobre 2008. Il a expliqué qu’il n’avait pas eu l’intention de se plaindre de sa situation personnelle, mais plutôt d’informer la Commission de la transposition incorrecte de l’article 5, paragraphe 2, de la directive 2004/38 dans le droit espagnol. Le plaignant a souligné qu'il connaissait d'autres couples qui avaient fait face à une situation similaire et qu'il ne s'agissait donc pas d'un cas isolé. Il a également informé la Commission qu'il était en train d'intenter une action en justice au niveau national contre la police des frontières espagnole. Il a toutefois répété que l’Espagne n’avait pas correctement transposé la directive et que, par conséquent, le Real Decreto 240/2007, en limitant l’exemption aux cartes de séjour délivrées dans l’espace Schengen, excluait la possibilité de présenter une carte de séjour britannique en cours de validité. Le plaignant a réitéré sa demande à la Commission d’examiner l’exactitude de la transposition espagnole de la directive 2004/38.

9. N'ayant pas reçu de réponse de la Commission, le plaignant a déposé une plainte auprès du Médiateur européen le 5 novembre 2008.

L’OBJET DE L’ENQUÊTE

10. Dans sa plainte, le plaignant a avancé les deux allégations suivantes et l'allégation suivante:

Allégations :

  1. La DG JLS de la Commission n’a pas traité correctement sa plainte relative à la transposition incorrecte de l’article 5, paragraphe 2, de la directive 2004/38/CE par le Royaume d’Espagne dans le Real Decreto 270/2004.
  2. La Commission n’a pas répondu à son deuxième courriel.

Demande :

  1. La Commission devrait traiter sa plainte comme il se doit.

11. Le code de bonne conduite administrative de la Commission prévoit qu'une réponse à la correspondance doit être envoyée dans un délai de 15 jours ouvrables. Le plaignant a introduit sa plainte le 5 novembre 2008, c'est-à-dire avant l'expiration dudit délai en ce qui concerne sa lettre du 18 octobre 2008. Le Médiateur a donc estimé qu'il n'y avait pas de motifs suffisants pour inclure la deuxième allégation dans l'enquête et la Commission a été invitée à se prononcer uniquement sur la première allégation et la demande.

L'ENQUÊTE

12. Le 15 décembre 2008, le Médiateur a ouvert une enquête et a demandé l'avis de la Commission.

13. Le 1er avril 2009, la Commission a envoyé son avis, qui a été transmis au plaignant pour observations. Aucune observation de ce type n’a été présentée.

14. Le 7 septembre 2009, le Médiateur a demandé à la Commission de répondre à deux questions concernant le traitement de l'affaire.

15. Le 15 décembre 2009, la Commission a envoyé sa réponse, qui a été transmise au plaignant pour observations. Aucune observation de ce type n'a été reçue.

ANALYSE ET CONCLUSIONS DU MÉDIATEUR

A. Allégation selon laquelle la plainte pour infraction du plaignant et la plainte correspondante n’ont pas été traitées correctement

Arguments présentés au Médiateur

16. Dans son avis, la Commission renvoie à sa lettre du 14 novembre 2008 dans laquelle elle a répondu au deuxième courrier électronique du plaignant. La DG JLS s’est excusée pour le malentendu qui s’était produit et a clarifié sa position en ce qui concerne la transposition par l’Espagne de l’article 5, paragraphe 2, de la directive 2004/38. Elle a confirmé que l’Espagne ne semblait pas avoir correctement transposé ladite disposition, puisqu’elle n’acceptait que les cartes de séjour délivrées par les États membres participant à l’accord de Schengen, bien que la directive fasse référence aux cartes de séjour délivrées par tous les États membres. Dans sa lettre du 14 novembre 2008, la DG JLS a noté que les informations fournies par le plaignant seraient prises en compte dans l’examen global de la conformité de la législation nationale avec la directive 2004/38. Le rapport final sur cet examen global devait être présenté au Parlement européen et au Conseil en décembre 2008.

17. Dans son avis, la Commission a expliqué que sa réponse à la lettre du plaignant du 17 octobre 2008 était rédigée en partant de l’hypothèse que le plaignant souhaitait se plaindre de l’incident spécifique qui s’était produit concernant son épouse et qu’il souhaitait qu’une solution pratique soit trouvée à la situation qui en était à l’origine. L'analyse juridique contenue dans la lettre de la Commission a mis en évidence le fait que l'épouse de la plaignante aurait dû être exemptée de l'obligation de visa, étant donné qu'elle était titulaire d'une carte de séjour délivrée par les autorités britanniques. Toutefois, le paragraphe qui suit cette analyse contient une erreur involontaire, étant donné que le mot "correctement" aurait dû se lire "incorrectement".

18. Le plaignant n'a pas commenté l'avis de la Commission.

19. Le Médiateur a examiné l'avis de la Commission et lui a demandé de formuler des observations sur deux questions concernant le traitement de l'affaire. En ce qui concerne les aspects procéduraux, le Médiateur a demandé si la Commission estimait s'être conformée à la communication sur les relations avec le plaignant en matière d'infractions au droit de l'Union[5] (ci-après dénommée «la communication»). En outre, le Médiateur a noté que le rapport sur la mise en œuvre de la directive 2004/38, que la Commission a présenté au Parlement européen et au Conseil en décembre 2008[6], n’indiquait pas les mesures que la Commission entendait prendre pour remédier à la violation de la disposition en question. Il a donc demandé à la Commission de préciser les mesures qu'elle avait prises ou envisageait de prendre concernant la question soulevée par le plaignant ou, le cas échéant, d'expliquer pourquoi elle estime qu'une telle mesure n'est pas nécessaire.

20. Dans sa réponse, la Commission a d’abord rappelé que les informations fournies par le plaignant avaient été prises en compte à la fois dans le cadre d’un examen global de la conformité de la législation nationale avec la directive 2004/38, ainsi que dans son rapport sur l’application de la directive adopté le 10 décembre 2008. Le rapport conclut que cinq États membres, dont l'Espagne, ne prévoient pas l'exemption de visa pour les membres de la famille titulaires d'une carte de séjour délivrée par un autre État membre[7]. La Commission a souligné qu'elle était parvenue à cette conclusion après avoir examiné des informations provenant de diverses sources, y compris des plaintes individuelles. L'une de ces plaintes a été déposée par le plaignant.

21. La Commission a souligné qu'elle avait déjà eu connaissance de la transposition incorrecte par l'Espagne de la disposition du droit de l'UE en question avant que le plaignant ne dépose sa plainte en septembre 2008. Sa réclamation a donc été traitée comme confirmant l’existence d’une pratique administrative contraire au droit de l’Union.

22. Par conséquent, la Commission n’a pas enregistré la plainte dans le registre central des plaintes. La Commission a toutefois reconnu qu'elle n'avait pas suffisamment informé le plaignant des raisons pour lesquelles elle ne l'avait pas fait. Le 14 octobre 2009, la Commission a donc envoyé une lettre au plaignant, dans laquelle elle faisait référence aux conclusions du rapport et aux mesures qu’elle envisageait de prendre pour garantir le respect du droit de l’Union par l’Espagne. Dans cette lettre, la DG JLS expliquait également pourquoi elle n'avait pas enregistré la plainte pour infraction du plaignant en se référant aux raisons énumérées dans la communication. Le passage[8] cité par la Commission prévoit que la correspondance ne peut faire l'objet d'une enquête en tant que plainte de la Commission et ne doit donc pas être inscrite au registre central des plaintes si elle énonce un grief à l'égard duquel la Commission a adopté une position claire, publique et cohérente, qui doit être communiquée au plaignant.

23. En ce qui concerne la deuxième question du Médiateur, la Commission a souligné qu'elle redoublerait d'efforts pour veiller à ce que la directive soit correctement transposée et mise en œuvre. Dans ce contexte, la Commission ferait pleinement usage des pouvoirs qui lui sont conférés par l'article 226 du traité CE (devenu l'article 258 du traité sur le fonctionnement de l'UE) et engagerait des procédures d'infraction si nécessaire. Étant donné que la Commission avait recensé environ 1 100 problèmes concernant les mesures nationales de transposition qui étaient considérés comme problématiques, elle a décidé de rencontrer tous les États membres de manière bilatérale avant d'engager une procédure d'infraction. Elle a précisé que la réunion avec les autorités espagnoles était prévue pour le mois de janvier 2010 et que l’article 5, paragraphe 2, de la directive 2004/39 figurait parmi les questions à examiner. La Commission s’est déclarée prête à engager une procédure d’infraction concernant toutes les questions restées en suspens après la réunion bilatérale.

24. La Commission a conclu en déclarant qu'elle estimait avoir traité la plainte du plaignant d'une manière raisonnable.

25. Le plaignant n'a pas présenté d'observations sur les autres observations de la Commission.

L'évaluation du Médiateur

27. En ce qui concerne les questions de procédure, le Médiateur note que la Commission a reconnu que son approche n'était pas entièrement conforme à sa communication. Selon le cinquième des motifs exposés au point 3 de la communication, une plainte ne peut faire l’objet d’une enquête en tant que plainte pour infraction et n’est donc pas enregistrée en tant que telle si «elle expose une plainte à l’égard de laquelle la Commission a adopté une position claire, publique et cohérente, qui est communiquée au plaignant».

28. Le Médiateur n'est pas convaincu qu'une telle "position claire, publique et cohérente" existait le 4 septembre 2008 lorsque le plaignant a déposé sa plainte auprès de la Commission. Dans sa lettre du 14 octobre 2009 au plaignant et dans ses observations au Médiateur, la Commission s'est référée au rapport qu'elle a adopté le 10 décembre 2008 afin de démontrer qu'elle avait déjà pris position sur la question. Ce rapport n'est donc apparu que trois mois après que le plaignant s'est adressé initialement à la Commission.

29. Il convient néanmoins de tenir compte du fait que le plaignant n'a pas critiqué la manière dont la Commission a appliqué sa communication en l'espèce, mais plutôt le fond de l'approche de la Commission. Le Médiateur estime donc qu'il n'est plus nécessaire de traiter les aspects procéduraux de l'affaire.

30. En ce qui concerne le fond de l'affaire, le Médiateur se félicite que la Commission ait reconnu l'erreur contenue dans sa lettre du 17 octobre 2008 et qu'elle se soit excusée auprès du plaignant. Il apprécie également le fait que la Commission ait traité la question soulevée par le plaignant et qu’elle soit parvenue à la conclusion que l’Espagne avait incorrectement mis en œuvre l’article 5, paragraphe 2, de la directive 2004/38.

31. Lorsque de telles infractions au droit communautaire sont constatées, la Commission, en sa qualité de gardienne des traités, peut engager une procédure d'infraction à l'encontre de l'État membre concerné, qui peut donner lieu à un recours devant la Cour de justice.

32. Dans sa réponse à la demande d'informations complémentaires du Médiateur, la Commission a confirmé qu'elle ferait pleinement usage des pouvoirs qui lui sont conférés par les traités et engagerait des procédures d'infraction si nécessaire. La Commission a toutefois expliqué qu’elle avait identifié environ 1 100 problèmes concernant les mesures nationales de transposition de la directive 2004/38 qui étaient considérés comme problématiques et qu’elle avait, par conséquent, décidé de rencontrer tous les États membres de manière bilatérale avant d’engager une procédure d’infraction.

33. Le Médiateur estime que l'approche de la Commission est clairement raisonnable. Dans ces conditions, il estime qu’il n’y a pas lieu de poursuivre l’examen de la présente affaire.

C. Conclusion

Sur la base de son enquête sur cette plainte, le Médiateur la clôt par la conclusion suivante:

Le Médiateur estime qu'il n'y a pas lieu de poursuivre l'enquête dans la présente affaire.

Le plaignant et la Commission européenne seront informés de cette décision.

Le Médiateur apprécierait toutefois que la Commission l'informe avant le 30 septembre 2010 de la suite qu'elle aura donnée à la question soulevée par le plaignant.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Fait à Strasbourg, le 6 mai 2010


[1] Directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) no 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE (JO 2004, L 158, p. 77).

[2] Le Real Decreto 240/2007 a été publié au BOE, 28 février 2007, n° 51, p. 8558. Le texte original espagnol de l’article 4, paragraphe 2, du Real Decreto 240/2007 se lit comme suit:

"2. Los miembros de la familia que no posean la nacionalidad de uno de los Estados miembros de la Unión Europea o de otro Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo efectuarán su entrada con un pasaporte válido y en vigor, necesitando, además, el correspondiente visado de entrada cuando así lo disponga el Reglamento (CE) 539/2001, de 15 de marzo, por el que se establece la lista de terceros países cuyos nacionales están sometidos a la obligación de visado para crus fronteras outsidees y la lista de terceros países cuyos nacionales están exentos de esa obligación. La expedición de dichos visados será gratuita y su tramitación tendrá carácter preferente cuando acompañen al ciudadano de la Unión o se reúnan con él.

La posesión de la tarjeta de residencia de familiar de ciudadano de la Unión, válida y en vigor, expedida por un Estado que aplica plenamente el Acuerdo de Schengen, de 14 de junio de 1985, relativo a la supresión gradual de los controles en las fronteras comunes, y su normativa de desarrollo, eximirá a dichos miembros de la familia de la obligación de obtener el visado de entrada y, a la presentación de dicha tarjeta, no se requerirá la estampación del sello de entrada o de salida en el pasaporte."

[3] L'espace Schengen comprend 24 pays: 22 États membres de l’UE – Allemagne, Autriche, Belgique, Danemark, Espagne, Estonie, Finlande, France, Grèce, Hongrie, Italie, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Malte, Pays-Bas, Pologne, Portugal, République tchèque, Slovaquie, Slovénie et Suède, ainsi que Norvège et Islande.

[4] Règlement (CE) no 539/2001 du Conseil, du 15 mars 2001, fixant la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l’obligation de visa pour franchir les frontières extérieures des États membres et la liste de ceux dont les ressortissants sont exemptés de cette obligation (JO 2001, L 81, p. 1).

[5] Communication de la Commission au Parlement européen et au Médiateur européen sur les relations avec le plaignant en matière d’infractions au droit communautaire (JO 2002, C 244, p. 5).

[6] Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur l'application de la directive 2004/38/CE relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, COM(2008) 840/3. Il est accessible à l'adresse http://ec.europa.eu/justice_home/news/intro/doc/com_2008_840_fr.pdf.

[7] Idem, section 3.2, p. 5.

[8] Point 3, deuxième alinéa, cinquième tiret, de la communication.

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