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Décision du Médiateur européen sur la plainte 885/2007/JMA contre la Commission européenne

 

Résumé de la décision relative à la plainte 885/2007/JMA contre la Commission européenne

La plainte concernait le développement d'un port industriel à Granadilla, sur l'île de Tenerife (Espagne). Étant donné que la mise en œuvre du projet pourrait avoir des incidences négatives sur l’environnement de deux zones naturelles voisines qui avaient été classées comme «sites d’importance communautaire» en vertu de la directive 92/43/CEE du Conseil concernant la conservation des habitats naturels, la Commission a été invitée à émettre un avis formel sur la question, qui a été publié le 6 novembre 2006. Cet avis ne tenait toutefois pas compte des informations relatives aux sites alternatifs que le plaignant avait transmises dans le cadre de ses plaintes à la Commission (références 2002/5081 et 2003/4260). Il s'est donc plaint au Médiateur, alléguant que la Commission avait ignoré les informations qu'il avait soumises et que l'institution n'avait pas répondu à sa lettre du 20 février 2007, dans laquelle il contestait l'intention de la Commission de classer ses plaintes.

Dans son enquête, le Médiateur a examiné le contenu des différents échanges et a constaté que les questions préoccupantes pour le plaignant qu'il avait portées à l'attention de la Commission, à savoir la situation actuelle du port voisin de Santa Cruz ("option zéro"), l'opportunité d'autres options et les sites alternatifs, avaient en fait été abordées dans l'avis de la Commission et avaient fait l'objet d'une analyse détaillée. Le Médiateur a ajouté que, dans son avis, la Commission avait donné une explication détaillée des raisons qui l'avaient amenée à conclure que, sous certaines conditions, le projet du port de Granadilla pouvait être poursuivi pour des raisons d'intérêt public majeur.

En ce qui concerne la réponse à la lettre du plaignant, le Médiateur a constaté que la Commission n'y avait pas répondu. Ce faisant, la Commission n’aurait pas informé le plaignant de la clôture formelle de ses plaintes et n’aurait pas répondu de manière adéquate aux arguments spécifiques avancés dans cette lettre concernant d’éventuels sites alternatifs au projet de Granadilla. Un tel manquement était contraire à l’article 18 du code européen de bonne conduite administrative et constituait un cas de mauvaise administration pour lequel le Médiateur a adressé un commentaire critique à la Commission.


Strasbourg, le 26 août 2008

Monsieur,

Le 26 mars 2007, agissant au nom de différentes ONG environnementales, dont «Ecologistas en Acción», «Greenpeace», «SEO/BirdLife» et «WWF/Adena», vous avez déposé une plainte auprès du Médiateur européen contre la Commission européenne. La plainte concernait la construction d'un port dans la ville de Granadilla, sur l'île de Tenerife (Espagne).

Le 21 juin 2007, j'ai informé le président de la Commission de votre plainte et lui ai demandé de présenter un avis à ce sujet avant le 30 septembre 2007. Le 1er octobre 2007, la Commission a transmis son avis en anglais. Le 15 octobre 2007, elle a envoyé une traduction de l'avis en espagnol, qui vous a été transmise le 25 octobre 2007, avec une invitation à formuler des observations, si vous le souhaitiez. Le 21 novembre 2007, vous avez demandé une prolongation du délai de réponse. Par lettre du 12 décembre 2007, j’ai accédé à votre demande en vous permettant de présenter vos observations jusqu’au 31 janvier 2008. Le 12 janvier 2008, vous avez présenté vos observations sur l'avis de la Commission.

Je vous écris maintenant pour vous informer des résultats des enquêtes qui ont été faites.


LA PLAINTE

Plainte 3514/2006/JMA:

Le 15 novembre 2006, le plaignant a déposé une première plainte auprès du Médiateur européen, qui a été enregistrée sous la référence 3514/2004/JMA. La plainte portait sur la position de la Commission en ce qui concerne le développement par les autorités espagnoles d'un port industriel dans la ville de Granadilla, sur l'île de Tenerife (Espagne). Le plaignant a expliqué qu'il avait soumis à la Commission un certain nombre de plaintes concernant ce projet (références 2002/5081 et 2003/4260), dans lesquelles il avait fait valoir qu'il ne respectait pas l'article 6, paragraphe 4, de la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages(1) (ci-après dénommée "directive "Habitats") parce que, selon lui, sa mise en œuvre aurait une incidence négative sur l'environnement de deux zones naturelles voisines qui avaient été classées comme sites protégés.

Cette disposition prévoit que, pour les zones spéciales de conservation, tout projet susceptible d'avoir une incidence significative sur celles-ci doit faire l'objet d'une évaluation appropriée de ses incidences sur le site, compte tenu des objectifs de conservation du site. Si cette appréciation est négative, les autorités responsables ne peuvent l’effectuer que pour des raisons impératives d’intérêt public majeur et en l’absence de solutions alternatives. Considérant qu'il existait des alternatives possibles au projet, le plaignant a fait valoir que son développement serait contraire au droit de l'UE. En décembre 2005, le plaignant a donc soumis à la Commission une étude qui, selon lui, montrait qu'il existait au moins sept alternatives à la construction d'un port à Granadilla, y compris l'agrandissement du port voisin existant de Santa Cruz. Le 15 avril 2006, le plaignant a envoyé à la Commission un nouveau rapport exposant les modalités de mise en œuvre de ces solutions de remplacement. Le rapport faisait référence à des questions telles que les terres et les matériaux de carrière disponibles pour une éventuelle extension du port de Santa Cruz, ses effets sur la population voisine et une évaluation de la croissance potentielle de ce port. Le 13 juillet 2006, le plaignant a réitéré sa demande par lettre adressée au commissaire Dimas, à laquelle les services compétents ont répondu le 11 octobre 2006. Dans sa réponse, la Commission a souligné qu'elle n'avait pas encore pris de décision à ce sujet.

Le plaignant a noté que, le 6 novembre 2006, la Commission avait rendu son avis formel sur le projet de Granadilla, conformément à l’article 6, paragraphe 4, de la directive «Habitats». Dans cet avis, la Commission a conclu que la construction d’un nouveau port à Granadilla semblait répondre à des raisons impératives d’intérêt public majeur et que, selon elle, il ne semblait pas y avoir d’alternatives réalisables au projet.

Dans sa plainte au Médiateur, le plaignant alléguait i) que la Commission ne lui avait pas donné accès aux documents utilisés dans la rédaction de son avis et ii) qu'elle n'avait pas tenu compte des informations qu'il avait soumises, en particulier de ses arguments à l'appui d'alternatives réalisables au projet.

En ce qui concerne la première allégation, le Médiateur a décidé d'ouvrir une enquête. Le Médiateur a conclu son enquête sur cet aspect de l'affaire par décision du 13 mai 2008(2).

En ce qui concerne la deuxième allégation, le Médiateur a estimé que le plaignant n'avait pas fait de démarches appropriées auprès de la Commission en ce qui concerne cet aspect du problème. Le plaignant alléguait que la Commission n'avait pas, comme elle l'avait promis au Médiateur dans sa réponse à son enquête d'initiative OI/2/2006/JMA, examiné de manière approfondie les alternatives potentielles que le plaignant avait décrites dans sa correspondance avec l'institution. Il explique ensuite en détail les différentes options qu’il a proposées et insiste sur le fait que la Commission n’y a fait aucune référence dans son avis du 6 novembre 2006.

Le plaignant a fait observer que l’analyse de la Commission avait pris comme point de départ l’option dite «zéro», en l’identifiant à une situation de non-augmentation de la capacité portuaire réelle. Le plaignant a souligné qu'un tel point de départ était inexact puisque, même si le projet de construction d'un port à Granadilla devait être annulé, le port voisin de Santa Cruz aurait vu sa capacité augmenter à la suite des plans d'expansion actuellement en cours. Le plaignant a ajouté que ces plans, qui avaient déjà été approuvés, devraient entraîner l'agrandissement futur des quais Est et Fish du port de Santa Cruz. Il a donc conclu que la Commission n'avait pas été en mesure d'expliquer pourquoi elle n'avait pas tenu compte de ces plans d'expansion pour sa position de base.

Le plaignant a ensuite examiné les alternatives possibles qui avaient en fait été prises en considération par la Commission. La première alternative était l'agrandissement du port existant de Santa Cruz. Les autorités espagnoles n’ont pas retenu cette alternative au motif que : (a) elle aurait eu un impact négatif sur les résidents de la ville voisine de Santa Cruz de Tenerife; (b) il n'y avait pas de carrières à proximité pour fournir les matériaux nécessaires; c) aucun terrain ne se prêtait à une telle extension; et d) elle entraînerait un déséquilibre croissant entre les parties nord et sud de l’île. Dans son avis, la Commission a conclu que les arguments des autorités espagnoles semblaient raisonnables. Le plaignant a toutefois estimé que ces raisons n'étaient pas fondées, puisque l'extension prévue du port de Santa Cruz aurait lieu dans un secteur du port impliquant des charges lourdes qui, en aucun cas, n'auraient eu d'effet sur la population locale. Il a également ajouté qu'il y avait un certain nombre de bâtiments près du port, dont les matériaux auraient pu être utilisés pour toute extension éventuelle. Il a en outre noté que les cartes du port existant de Santa Cruz montraient qu'il y avait des étendues de terre disponibles, ce qui aurait pu fournir suffisamment d'espace pour toute extension. Enfin, le plaignant a fait valoir qu'un déséquilibre plus important entre les parties nord et sud de l'île résulterait plutôt du développement du port de Granadilla. Sur la base d'un certain nombre d'études qui ont été envoyées à la Commission, le plaignant a fait valoir que la justification du port de Granadilla était la nécessité perçue d'une augmentation de la capacité portuaire, alors que, selon lui, l'expansion des installations existantes à Santa Cruz aurait suffi à répondre aux besoins maritimes futurs.

Le plaignant a noté que, dans le cas où la construction d'un nouveau port serait l'option privilégiée, il avait informé la Commission d'un certain nombre d'emplacements alternatifs plus appropriés que la région de Granadilla. À son avis, la Commission n'avait pas tenu compte de ces autres emplacements.

Toutefois, d'après les informations disponibles, il ne semble pas que le plaignant ait fait des démarches appropriées auprès de l'institution pour contester le contenu de l'avis de la Commission du 6 novembre 2006.

Cet aspect de la plainte n’ayant pas été précédé, comme l’exige l’article 2, paragraphe 4, de son statut, des démarches administratives appropriées à l’égard de l’institution responsable, le Médiateur l’a déclaré irrecevable par lettre du 31 janvier 2007. Dans sa lettre au plaignant, le Médiateur lui a conseillé d'écrire à la Commission sur cet aspect de l'affaire et de demander des informations sur les raisons pour lesquelles les arguments exposés dans sa plainte n'avaient pas été pris en compte. Le plaignant a été informé que, s'il estimait que la réponse de la Commission n'était pas satisfaisante, il pourrait envisager de déposer une nouvelle plainte auprès du Médiateur.

Plainte 885/2007/JMA:

Le 26 mars 2007, le plaignant a déposé une nouvelle plainte auprès du Médiateur, enregistrée sous la référence 885/2007/JMA. Dans cette plainte, le plaignant a expliqué qu'à la suite de l'avis du Médiateur, il avait contacté la Commission compétente le 20 février 2007, lui demandant d'expliquer les raisons pour lesquelles les informations relatives à ses plaintes (références 2002/5081 et 2003/4260), qu'il avait transmises à la Commission, n'avaient pas été prises en considération dans l'avis de cette dernière du 6 novembre 2006. Le plaignant a réitéré dans cette lettre les arguments qu'il avait déjà avancés dans ses précédents échanges avec la Commission contre le projet de port de Granadilla dans le cadre de ses plaintes antérieures. La lettre du plaignant du 20 février 2007 n'avait pas reçu de réponse.

Compte tenu des nouveaux éléments de preuve, le Médiateur a décidé d'enregistrer la lettre du plaignant en tant que nouvelle plainte et d'ouvrir une enquête. Les allégations sur lesquelles le Médiateur a demandé à la Commission de rendre un avis étaient les suivantes:

Le plaignant allègue, en résumé, que la Commission n’a pas:

  1. tenir compte des informations qu’il a présentées, conformément à l’article 6, paragraphe 4, de la directive «habitats», concernant l’existence d’alternatives à la construction d’un port à Granadilla dans son avis du 6 novembre 2006;
  2. réponse à sa lettre du 20 février 2007, dans laquelle il demandait des explications sur les lacunes de l'avis susmentionné de la Commission sur le port de Granadilla.

L'ENQUÊTE

L'avis de la Commission

Dans son avis, la Commission a d’abord décrit le contexte de l’affaire. Il a expliqué que le projet de construction d'un nouveau port à Granadilla, sur l'île de Tenerife, avait été contesté par plusieurs ONG environnementales et organisations de citoyens, dont l'association du requérant, qui avait déposé les plaintes 2002/5081 et 2003/4260. Dans ces plaintes, le plaignant alléguait que le projet de Granadilla violerait un certain nombre de règles communautaires, notamment la directive 85/337/CEE 2 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement et la directive 92/43/CEE concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages.

La Commission a expliqué que le projet était susceptible de porter atteinte aux sites Natura 2000 voisins de "Sebadales del Sur de Tenerife " et de"Montana Roja" et que, par conséquent, conformément à l ' article 6, paragraphes 3 et 4, de la directive " Habitats ", il devait être soumis à une évaluation environnementale qui aurait dû tenir compte des possibilités de solutions de remplacement, de mesures d ' atténuation et, à terme, de compensation. Le 7 novembre 2005, la Commission a reçu des autorités espagnoles une demande d’avis au titre de l’article 6, paragraphe 4, de la directive «Habitats» concernant l’absence de solutions alternatives et invoquant des raisons impératives d’intérêt public majeur(3). La Commission a adopté son avis le 6 novembre 2006, qui a été publié sur son site internet. Une copie de ce document a été annexée à son avis au Médiateur.

Dans son avis sur le projet relatif au port de Granadilla, la Commission a conclu que le projet, tel que décrit dans les documents présentés par les autorités espagnoles, pouvait être poursuivi pour des raisons d’intérêt public majeur, à condition que toutes les mesures compensatoires nécessaires pour assurer la protection globale de la cohérence des sites Natura 2000 soient prises en temps utile.

La Commission a ensuite examiné chacune des allégations du plaignant. En ce qui concerne sa prétendue absence de prise en compte des arguments du plaignant concernant l'existence d'alternatives, la Commission a expliqué qu'elle examinait le projet depuis 2002, date à laquelle elle avait ouvert une enquête à ce sujet dans le cadre de la plainte n° 2002/5081. La Commission a souligné qu’avant d’adopter son avis, elle avait pleinement tenu compte de toutes les informations disponibles provenant de différentes sources, y compris celles fournies par le plaignant et d’autres ONG environnementales et citoyens opposés à ce projet. Dans ce contexte, la Commission a tenu de nombreuses réunions avec les autorités publiques et les ONG, y compris le plaignant, afin d'écouter les opinions et de recueillir de nouveaux éléments de preuve. La Commission a analysé toutes les informations disponibles concernant les alternatives à la construction du port de Granadilla. En fait, les informations fournies très tôt par le plaignant ont permis à la Commission de conclure que le projet affecterait de manière significative deux "sites d'importance communautaire".

La Commission a ajouté que son avis sur le projet de Granadilla avait été adopté après avoir examiné les différents points de vue présentés par les différentes parties. La Commission a toutefois reconnu que sa conclusion différait de celle du plaignant bien que, a-t-elle souligné, elle ait pleinement pris en considération le point de vue de ce dernier. Compte tenu du désaccord entre partisans et opposants au projet, la Commission a estimé qu'il n'était pas réaliste de s'attendre à ce que son avis final soit partagé par toutes les parties intéressées.

En ce qui concerne sa prétendue absence de réponse à une lettre du plaignant, la Commission a noté qu'elle n'avait aucune trace d'avoir reçu une lettre datée du 20 février 2007, mais a supposé que le plaignant se référait en fait à sa lettre du 15 février 2007, qui avait été enregistrée par les services de la Commission le 22 février 2007. De l'avis de la Commission, le plaignant n'avait pas demandé de réponse, car il s'agissait d'une simple lettre de transmission contenant des informations complémentaires à intégrer dans les plaintes 2002/5081 et 2003/4260. La Commission a également noté que, conformément à la communication de la Commission sur les relations avec le plaignant en matière d'infractions au droit communautaire, les plaignants sont informés par écrit "après chaque décision de la Commission". La Commission a néanmoins regretté de ne pas avoir accusé réception de la lettre en question. Il a toutefois souligné que les préoccupations et les questions relatives aux solutions de remplacement soulevées dans la lettre avaient été abordées dans l'avis de la Commission du 6 novembre 2006.

Observations du plaignant

Dans ses observations du 7 juin 2007, le requérant a réitéré ses allégations. Il souligne que la Commission n’a pas tenu compte des informations qu’il a fournies et qu’elle a donc adopté un acte administratif sans motivation appropriée. Il souligne que ses arguments ont été résumés dans sa lettre du 15 février 2007, à laquelle la Commission n’a pas répondu. Le plaignant a expliqué que le document n'était pas simplement destiné à l'information, mais plutôt à persuader la Commission que ses plaintes étaient bien motivées et qu'elles ne devaient pas être classées. Le plaignant a souligné que la Commission avait examiné des alternatives potentielles au projet de port de Granadilla sur la base de différentes études préparées par ses services auxquelles il n'avait pas eu accès.

LA DÉCISION

1 Contexte: l’enquête précédente de la Médiatrice sur le port de Granadilla: OI/2/2006/JMA

1.1 Le Médiateur a déjà eu l'occasion d'examiner le projet de construction d'un port à Granadilla, dans le cadre d'une enquête d'initiative (référence OI/2/2006/JMA), qu'il a ouverte le 27 janvier 2006, après avoir reçu un grand nombre de plaintes à ce sujet.

Selon ces plaignants, la Commission avait clôturé un certain nombre de plaintes au titre de l’«article 226» concernant le port de Granadilla au motif que le développement d’un port industriel dans cette ville ne serait pas contraire aux règles communautaires. Les plaignants ont fait valoir, en termes très généraux, que la Commission n'avait pas tenu compte de l'existence d'autres solutions possibles au projet proposé.

Dans sa réponse au Médiateur, la Commission a fait valoir qu'à l'époque, elle n'avait pas encore pris de décision concernant les plaintes existantes à ce sujet, étant donné que ses services étaient encore en train d'évaluer le projet. Elle a expliqué que la présence ou l’absence d’alternatives au projet était une question pertinente qui devait être traitée dans un avis formel sur la question que ses services devaient traiter conformément à l’article 6, paragraphe 4, de la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (ci-après la «directive “Habitats”»)(4). La Commission a assuré le Médiateur que, dans son futur avis, elle évaluerait de manière approfondie les valeurs écologiques susceptibles d'être affectées par le projet, ainsi que la pertinence des raisons impératives invoquées et l'équilibre entre ces deux intérêts opposés. Elle a ajouté qu'elle procéderait également à une évaluation des mesures de compensation.

1.2 Étant donné que la Commission n'avait pas encore pris de décision à ce sujet et compte tenu de ses engagements, le Médiateur a conclu qu'aucune enquête supplémentaire n'était nécessaire à ce stade et a décidé de clore son enquête d'initiative le 24 octobre 2006(5). Le Médiateur a toutefois souligné qu'une fois que la Commission aurait rendu son avis, les citoyens et les résidents auraient la possibilité de lui soumettre des plaintes s'ils considéraient qu'il y avait eu mauvaise administration de la part de la Commission.

2 Prétendue absence de prise en considération par la Commission des informations fournies par le plaignant

2.1 Le plaignant allègue que, dans son avis du 6 novembre 2006, présenté conformément à l'article 6, paragraphe 4, de la directive "Habitats", la Commission n'a pas tenu compte des informations qu'il avait soumises concernant l'existence d'alternatives à la construction d'un port à Granadilla, nonobstant les engagements pris par l'institution dans sa réponse à l'enquête d'initiative OI/2/2006/JMA du Médiateur. Le plaignant a présenté ces informations dans ses plaintes à la Commission (références 2002/5081 et 2003/4260), dans lesquelles il alléguait que le projet ne respectait pas la directive «Habitats». Selon lui, la mise en œuvre du projet aurait une incidence négative sur l’environnement de deux zones naturelles voisines qui avaient été classées comme «sites d’importance communautaire», même s’il existait des options alternatives au projet.

Selon les informations que le plaignant a soumises à la Commission en décembre 2005 et le 15 avril 2006, et qu'il a soumises à nouveau le 15 février 2007, il n'était pas suffisant de considérer que la situation qui prévalait avant le développement du projet, appelée «option zéro», aurait conduit à une impasse de la capacité portuaire réelle du port de Santa Cruz, étant donné qu'un certain nombre de plans visant à augmenter sa capacité avaient déjà été approuvés et étaient en cours de mise en œuvre à ce moment-là. Le plaignant a fait valoir qu'une nouvelle extension du port de Santa Cruz devrait être considérée comme une alternative au projet de Granadilla. Le plaignant a reconnu que les autorités espagnoles avaient refusé ces options au motif que: a) elles auraient une incidence négative sur les habitants de la ville voisine de Santa Cruz de Tenerife; (b) il n'y avait pas de carrières à proximité pour fournir les matériaux nécessaires; (c) aucun terrain ne convenait à l’extension; et d) elles entraîneraient un déséquilibre croissant entre les parties nord et sud de l’île. Il a néanmoins soutenu que ces motifs n'étaient pas fondés.

Dans ses échanges avec la Commission, le plaignant a fait valoir que (a) l'extension prévue du port de Santa Cruz aurait lieu dans un secteur du port impliquant des charges lourdes ("Dársena Pesquera") et n'aurait donc pas d'effets négatifs sur la population locale; (b) il y avait une carrière à proximité ("La Jurada") dont les matériaux auraient pu être utilisés pour toute extension éventuelle du port de Santa Cruz; (c) les anciens bâtiments adjacents présents dans le port auraient également pu être déclassés afin d’obtenir des matériaux supplémentaires pour cette extension; (d) les cartes du port existant montraient qu’il y avait des étendues de terrain disponibles, qui pouvaient fournir suffisamment d’espace pour toute extension potentielle; et, enfin, e) un déséquilibre plus important entre les parties nord et sud de l’île résulterait plutôt du développement du port de Granadilla.

Sur la base des rapports soumis à la Commission, le plaignant a fait valoir que l'extension des installations existantes du port de Santa Cruz serait suffisante pour répondre aux futures demandes commerciales, ce qui rendrait inutile le développement de nouvelles installations. Néanmoins, si un nouveau port devait être choisi, le plaignant a fait un certain nombre de suggestions concernant d'autres emplacements.

Dans ses observations, le plaignant a souligné que la Commission avait examiné des alternatives potentielles au projet concernant le port de Granadilla, qui étaient basées sur différentes études préparées par ses services auxquelles il n'avait pas eu accès.

2.2 La Commission fait valoir qu'elle suit cette question depuis 2002, date à laquelle elle a ouvert une enquête sur la construction potentielle d'un port à Granadilla. La Commission souligne qu'avant d'adopter son avis le 6 novembre 2006, elle avait examiné toutes les informations disponibles provenant de différentes sources, y compris celles fournies par le plaignant et d'autres ONG environnementales et citoyens opposés à ce projet. La Commission souligne qu’elle a analysé toutes les informations disponibles concernant les solutions de remplacement et que son avis a été adopté après avoir pleinement pris en considération l’ensemble des différents points de vue. La Commission reconnaît toutefois que la conclusion à laquelle elle était parvenue dans son avis était différente de celle du plaignant, même si, souligne-t-elle, elle a pleinement pris en considération le point de vue de ce dernier. Compte tenu du désaccord entre partisans et opposants au projet, la Commission estime qu'il n'était pas réaliste de s'attendre à ce que son avis final soit partagé par toutes les parties intéressées.

2.3 Afin de déterminer si la Commission a dûment tenu compte des informations fournies par le plaignant, le Médiateur juge nécessaire d'examiner le contenu des différents échanges entre le plaignant et la Commission, ainsi que la motivation de l'avis de la Commission du 6 novembre 2006.

2.4 Le Médiateur note que le plaignant a envoyé des informations à la Commission concernant l'objet de ses plaintes (références 2002/5081 et 2003/4260), en décembre 2005 et le 15 avril 2006. Dans ses lettres, le plaignant a inclus un certain nombre de rapports. De l'avis du plaignant, l'information détaillée contenue dans ces rapports remettait en question la nécessité d'un nouveau port à Granadilla et fournissait des arguments à l'appui de solutions de rechange possibles. Le Médiateur note que les principales questions soulevées dans ces rapports sont les suivantes:

Option zéro: En ce qui concerne le maintien de la situation existante, à savoir l'option dite "zéro", le Médiateur note que, dans ses échanges de décembre 2005 et du 15 avril 2006, le plaignant a expliqué qu'une telle option n'impliquait pas une impasse en ce qui concerne la capacité portuaire réelle du port de Santa Cruz, étant donné qu'un certain nombre de plans visant à augmenter la capacité de ce port avaient déjà été approuvés et étaient en cours de mise en œuvre à l'époque.

Autres options: Le Médiateur note que, dans ses échanges de décembre 2005 et du 15 avril 2006, le plaignant a plaidé en faveur d'une nouvelle extension du port de Santa Cruz comme principale alternative à celui de Granadilla. Dans les différents documents annexés à son rapport du 15 avril 2006, le plaignant a fait valoir que l’expansion du port de Santa Cruz n’aurait pas d’incidence négative sur les habitants de la ville voisine de Santa Cruz de Tenerife, étant donné que les travaux devraient avoir lieu dans un secteur du port impliquant des charges lourdes («Dársena Pesquera»), ce qui n’aurait pas d’effet négatif sur la population locale. Le plaignant a ajouté que ces travaux pourraient être réalisés en utilisant des matériaux provenant d'une carrière voisine («La Jurada»), ainsi que d'anciens bâtiments adjacents qui pourraient être mis hors service. En même temps que son rapport, le requérant a joint des cartes du port de Santa Cruz, qui montraient que plusieurs étendues de terre étaient disponibles et pouvaient fournir un espace suffisant pour toute extension potentielle. Selon le plaignant, cette option ne perturberait pas l'équilibre des transports entre les parties nord et sud de l'île, contrairement à la situation qui résulterait du développement du port de Granadilla.

Sites alternatifs: Le Médiateur note que, dans son rapport du 15 avril 2006, le plaignant a fait valoir que l'expansion du port de Santa Cruz serait suffisante pour répondre aux futures demandes commerciales. Toutefois, si un nouveau port devait être choisi, il a fait un certain nombre de suggestions en ce qui concerne les emplacements alternatifs.

2.5 Le Médiateur note qu'en réponse aux informations ci-dessus, la Commission a répondu au plaignant le 13 juillet 2006.

Dans sa lettre du 13 juillet 2006, la Commission a informé le plaignant que l'institution avait:

«[N]ous n’ont pas pris de décision en vertu de l’article 6, paragraphe 4, de la directive “Habitats”, mais que la décision en question couvrirait l’évaluation des valeurs écologiques susceptibles d’être affectées par le plan ou le projet, la pertinence des raisons impératives invoquées et l’équilibre de ces deux intérêts opposés, ainsi qu’une évaluation des mesures de compensation ».

2.6 Le Médiateur note que, le 6 novembre 2006, la Commission a émis un avis conformément à l'article 6, paragraphe 4, de la directive "Habitats" concernant le port de Granadilla. La section VI de l'avis est consacrée à l'analyse des solutions alternatives. Dans cette section du document, la Commission soulignait que ses services avaient analysé toutes les informations disponibles concernant les solutions alternatives, y compris les informations présentées dans le cadre des plaintes reçues. À la lumière de cette analyse, la Commission a conclu ce qui suit:

"Option zéro":

"Laconclusion des services de la Commission est que les installations portuaires existantes ne seront pas en mesure de faire face à l'augmentation attendue du trafic maritime et que des installations supplémentaires et une capacité portuaire accrue sont nécessaires au développement économique de l'île."

Autres options:

"Ence qui concerne les alternatives qui impliquent une extension des installations portuaires existantes à Santa Cruz, les services de la Commission considèrent que les autorités espagnoles ont fourni une justification adéquate pour rejeter ces options, en particulier:

Il (l'expansion des installations portuaires existantes) aurait un impact négatif sur les habitants de Santa Cruz de Tenerife, à la fois pendant la construction et une fois que le port agrandi sera opérationnel;

Il n'y aurait pas de carrière dans les environs, ce qui créerait des problèmes pendant la construction;

Elle ne disposerait pas des terrains nécessaires au développement des installations de soutien industriel et logistique associées dans les zones adjacentes.

Cela augmenterait encore le déséquilibre du système de transport insulaire entre le Nord et le Sud.

Cela compromettrait le projet de développement d'un terminal de stockage de gaz naturel sur l'île, diversifiant ainsi le bouquet énergétique disponible pour l'économie locale. En raison de la proximité du port actuel avec la ville de Santa Cruz, il ne serait pas possible de développer une telle installation sur le site existant.

Sites alternatifs:

"LaCommission a évalué l'avis des autorités selon lequel Granadilla est le seul site approprié pour le nouveau port de Tenerife. Cet avis se fonde sur différentes raisons techniques qui doivent être prises en considération lors de l’identification d’un site pour la construction d’un nouveau port. Il s’agit notamment de facteurs tels que la profondeur des fonds marins à terre, la présence ou non d’une carrière suffisamment proche du site envisagé, la disponibilité d’une surface terrestre adjacente libre pour les opérations de manutention et de logistique, l’adéquation des liaisons de transport avec l’arrière-pays et la proximité des utilisateurs du port.»

2.7 Avant de répondre aux allégations formulées par le plaignant, le Médiateur souligne que son examen des actions de la Commission s'est limité à vérifier si la Commission a fourni une explication cohérente et suffisante en ce qui concerne les arguments spécifiques présentés par le plaignant.

Le Médiateur est conscient du fait que, dans son explication des raisons pour lesquelles le projet de port de Granadilla n’était pas contraire à l’article 6, paragraphe 4, de la directive «Habitats», la Commission a avancé un certain nombre d’arguments supplémentaires qui n’ont pas été traités par le plaignant. En particulier, la Commission a souligné qu’aucune alternative viable au port de Granadilla n’était disponible parce que i) un terminal d’importation de gaz ne pouvait pas être construit dans le port de Santa Cruz (étant donné que le port de Santa Cruz était proche d’une zone urbaine) et ii) les autres sites proposés n’avaient pas un accès suffisant aux eaux profondes. Le Médiateur n'a pas examiné ces arguments, étant donné que cet aspect du problème ne faisait pas partie de l'allégation formulée par le plaignant et n'était donc pas inclus dans le champ de la présente enquête.

2.8 Après avoir examiné les informations soumises par le plaignant à la lumière de l'avis de la Commission du 6 novembre 2006, le Médiateur estime que les sujets de préoccupation du plaignant qu'il avait portés à l'attention de la Commission, à savoir la situation actuelle du port de Santa Cruz ("option zéro"), l'opportunité d'options alternatives et les sites alternatifs, avaient en fait été abordés dans l'avis de la Commission, et qu'ils y avaient fait l'objet d'une analyse détaillée.

Le Médiateur note en outre que le plaignant a reconnu que la Commission avait entrepris un examen de ces questions, bien que sur la base de différentes études préparées par ses services auxquelles il n'avait pas eu accès.

Compte tenu des constatations qui précèdent, le Médiateur estime que, dans son avis sur le projet de port de Granadilla conformément à l’article 6, paragraphe 4, de la directive «Habitats», la Commission a effectivement tenu compte des questions soulevées par le plaignant dans sa correspondance. Le Médiateur constate également que, dans ce texte, la Commission a fourni une explication détaillée des raisons qui l’avaient amenée à conclure que, sous certaines conditions, le projet de port de Granadilla pouvait être réalisé pour des raisons d’intérêt public majeur.

Le Médiateur estime donc qu'il ne semble pas y avoir de cas de mauvaise administration en ce qui concerne cet aspect de l'affaire.

3 Absence alléguée de réponse de la Commission à une lettre du plaignant

3.1 Le plaignant allègue que la Commission n'a pas répondu à sa lettre du 20 février 2007, dans laquelle il demandait des explications sur les lacunes de l'avis de la Commission du 6 novembre 2006 sur le port de Granadilla.

3.2 La Commission fait valoir qu'elle n'avait aucune trace d'avoir reçu une lettre datée du 20 février 2007, mais suppose que le plaignant s'est en fait référé à la lettre du plaignant du 15 février 2007, qui avait été enregistrée par les services de la Commission le 22 février 2007(6). De l'avis de la Commission, le plaignant n'avait pas demandé de réponse à cette lettre. La Commission a en outre considéré que la lettre était une simple «lettre de transmission» fournissant des informations complémentaires à intégrer dans les plaintes 2002/5081 et 2003/4260.

La Commission ajoute que, conformément à la communication de la Commission sur les relations avec le plaignant en matière d'infractions au droit communautaire, les plaignants ne sont informés par écrit qu'après chaque décision de la Commission.

La Commission regrette néanmoins de ne pas avoir accusé réception de la lettre en question. Il souligne toutefois que la Commission a répondu aux préoccupations et aux questions soulevées dans la lettre.

3.3 Dans ses observations, le plaignant ajoute que la lettre en question n'était pas purement informative, mais visait plutôt à persuader la Commission que ses plaintes étaient bien motivées et qu'elles ne devaient pas être classées.

3.4 Le Médiateur note que les règles de procédure à suivre par la Commission dans son traitement des plaintes sont énoncées dans une communication au Parlement européen et au Médiateur européen sur les relations avec le plaignant en ce qui concerne les infractions au droit communautaire(7). À l’article 10 de son annexe (« Clôture de l’affaire »), la communication établit ce qui suit :

"[L]orsqu'unservice de la Commission a l'intention de proposer qu'aucune suite ne soit donnée à une plainte, il en informera préalablement le plaignant par une lettre exposant les motifs pour lesquels il propose de classer l'affaire et l'invitant à présenter ses observations dans un délai de quatre semaines".

La lettre du 2 février 2007 contenait une telle invitation à présenter des observations. Dans sa réponse du 20 février 2007 à cette invitation, le plaignant a avancé des arguments expliquant pourquoi il estimait que la Commission aurait tort de classer les dossiers.

3.5 La Commission n'a pas répondu à la lettre du 20 février 2007. Le Médiateur n'accepte pas que la Commission ait eu raison de ne pas répondre à cette lettre. Cela est d’autant plus vrai que la communication établit à l’article 7 de l’annexe («Communications avec les plaignants») que:

Les services de la Commission prennent contact avec les plaignants par écrit, après chaque décision de la Commission (mise en demeure, avis motivé, saisine de la Cour ou clôture de l’affaire), sur les mesures prises en réponse à leur plainte.»

Conformément à la disposition ci-dessus, la Commission est tenue de prendre contact avec le plaignant par lettre après l'adoption d'une décision sur la plainte. En outre, le Médiateur est d'avis qu'une lettre informant un plaignant de la clôture définitive d'une affaire relevant de l'article 226 devrait, le cas échéant, traiter toute question en suspens soulevée par un plaignant à la suite de l'invitation à présenter des observations.

3.6 Le Médiateur constate que, en l'espèce, la Commission n'a pas respecté cette obligation. La Commission n'a donc pas fourni au plaignant de motivation individuelle à l'appui de sa décision de clore les plaintes au titre de l'article 226 qu'il avait présentées (références 2002/5081 et 2003/4260). Cela constitue une violation de l’article 18 du code européen de bonne conduite administrative(8). En particulier, la Commission n’a pas saisi l’occasion pour répondre de manière adéquate aux arguments spécifiques avancés par le plaignant dans sa lettre du 20 février 2007 en ce qui concerne les arguments suivants:

  • le maintien de la situation existante, à savoir l’«option zéro», n’entraînerait pas d’impasse en ce qui concerne la capacité du port de Santa Cruz à faire face à l’augmentation attendue du trafic maritime, étant donné que les plans d’augmentation de la capacité du port de Santa Cruz avaient déjà été approuvés et étaient en cours de mise en œuvre;
  • la poursuite de l’expansion du port de Santa Cruz pourrait constituer une alternative viable au développement du port de Granadilla, étant donné que l’option de Santa Cruz:
    1. n’aurait pas d’incidence négative sur les habitants de la ville voisine de Santa Cruz de Tenerife, étant donné que les travaux d’agrandissement auraient lieu dans un secteur isolé du port réservé aux chargements lourds, à savoir la «Dársena Pesquera» (garantissant ainsi qu’il n’y aurait pas d’effets négatifs sur la population locale);
    2. pourrait être réalisée avec des matériaux provenant d’une carrière voisine («La Jurada»), ainsi qu’avec des matériaux provenant d’anciens bâtiments adjacents qui pourraient être mis hors service;
    3. pourraient être placées sur des parcelles de terres disponibles, en particulier sur des terres identifiées par la plainte comme étant disponibles; et,
    4. serait moins perturbateur que le développement d'un port à Granadilla du point de vue de l'équilibre des transports entre les parties nord et sud de l'île.

Le Médiateur est d'avis que certains des aspects susmentionnés peuvent être qualifiés de "questions en suspens" et qu'ils ne peuvent être traités par une simple référence croisée à l'avis de la Commission du 6 novembre 2006. Il aurait plutôt été approprié que la Commission traite ces questions dans une nouvelle lettre informant le plaignant de la clôture définitive de l'affaire.

3.7 Le Médiateur estime que, conformément à l'article 18 du code européen de bonne conduite administrative, la Commission, lorsqu'elle répond aux citoyens sur des questions qui affectent leurs droits et/ou leurs intérêts (comme c'est le cas pour les plaintes déposées en vertu de l'article 226 CE), doit répondre par une motivation individuelle qui réponde correctement aux arguments avancés, et sans fonder sa réponse sur des motifs brefs ou vagues. Le Médiateur estime donc qu'en ne répondant pas à la lettre du plaignant du 20 février 2007, la Commission n'a pas respecté l'obligation susmentionnée. Il s’agit d’un cas de mauvaise administration pour lequel il répondra à un commentaire critique ci-dessous.

4 Conclusion

Sur la base des enquêtes menées par le Médiateur sur cette plainte, il apparaît nécessaire de formuler le commentaire critique suivant:

Le Médiateur note que la Commission n'a pas répondu à la lettre du 20 février 2007 dans laquelle le plaignant contestait l'intention de la Commission de clore les plaintes au titre de l'article 226 qu'il avait déposées (références 2002/5081 et 2003/4260). La Commission n'a pas non plus informé le plaignant de la clôture formelle des plaintes. Le Médiateur est conscient du fait que la Commission n'a pas fourni au plaignant un raisonnement individuel à l'appui de sa décision de classer les plaintes au titre de l'article 226 qu'il avait déposées.

Étant donné que ces aspects de l’affaire concernent des procédures relatives à des événements spécifiques survenus dans le passé, il n’y a pas lieu de rechercher un règlement amiable de la question. Le Médiateur clôt donc l'affaire.

Le président de la Commission sera également informé de cette décision.

Veuillez agréer, Monsieur, l'expression de mes salutations distinguées.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS


(1) JO L 059 du 8.03.1996, p. 63.

(2) http://www.ombudsman.europa.eu/decision/fr/063514.htm

(3) "Si, en dépit d'une évaluation négative des incidences sur le site et en l'absence de solutions alternatives, un plan ou un projet doit néanmoins être réalisé pour des raisons impératives d'intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, l'État membre prend toutes les mesures compensatoires nécessaires pour assurer la protection de la cohérence globale de Natura 2000. Elle informe la Commission des mesures compensatoires adoptées.

Lorsque le site concerné abrite un type d’habitat naturel prioritaire et/ou une espèce prioritaire, les seules considérations qui peuvent être soulevées sont celles relatives à la santé humaine ou à la sécurité publique, aux conséquences bénéfiques de première importance pour l’environnement ou, à la suite d’un avis de la Commission, à d’autres raisons impératives d’intérêt public majeur.»

(4) JO L 059 du 8.03.1996, p. 63.

(5) http://www.ombudsman.europa.eu/decision/fr/06oi2.htm

(6) Bien qu'il existe une divergence d'opinion entre le plaignant et la Commission en ce qui concerne la date à laquelle la lettre du plaignant a été envoyée, étant donné qu'il n'est pas contesté que le plaignant a bien envoyé une lettre à la Commission au moment pertinent, le Médiateur, afin d'éviter toute confusion, se référera à cette lettre comme étant la lettre datée du 20 février 2007.

(7) JO C 244 du 10.10.2002, p. 5.

8) "Le fonctionnaire s ' abstient de prendre des décisions qui sont fondées sur des motifs brefs ou vagues ou qui ne sont pas motivées individuellement. "

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