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Décision du Médiateur européen sur la plainte 3643/2005/(GK)WP contre le Parlement européen
Decision
Case 3643/2005/(GK)WP - Opened on Wednesday | 04 January 2006 - Recommendation on Monday | 24 September 2007 - Decision on Monday | 14 July 2008
Un journaliste maltais a demandé à avoir accès aux données détaillant tous les paiements effectués par le Parlement à ses cinq députés maltais. Le Parlement a traité cette demande conformément au règlement (CE) n° 1049/2001 relatif à l'accès du public aux documents, mais l'a rejetée pour des raisons de protection des données, en faisant valoir que les documents en question contenaient des données à caractère personnel au sens du règlement (CE) n° 45/2001 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions et organes communautaires. Le journaliste s'est plaint au Médiateur de cette décision, arguant que les contribuables ont le droit de savoir comment les députés européens dépensent l'argent public.
Dans son avis sur la plainte, le Parlement a confirmé sa position. Il a également fait valoir que le contrôle public de la bonne utilisation des fonds européens était garanti par des audits efficaces effectués par la commission du contrôle budgétaire et par la Cour des comptes.
Une inspection effectuée par les services du Médiateur a montré que la demande du plaignant concernait quatre types d'indemnités, qui ont été enregistrées dans différentes bases de données, à savoir (i) une indemnité de frais généraux, (ii) une indemnité d'assistance parlementaire, (iii) une indemnité de voyage et (iv) une indemnité de séjour qui est accordée pour les jours que les députés passent à travailler pour le Parlement.
Étant donné que cette affaire nécessitait de trouver un équilibre entre la transparence et le droit au respect de la vie privée, le Médiateur a consulté le Contrôleur européen de la protection des données (CEPD), qui a estimé que le public avait le droit d'être informé du comportement des députés. Selon lui, il était évident que les données relatives aux députés eux-mêmes devaient être divulguées. Toutefois, en ce qui concerne les données relatives aux assistants des députés, des exceptions sont nécessaires pour protéger leurs intérêts légitimes.
Le Médiateur est parvenu à la conclusion que le refus du Parlement d'accorder au plaignant l'accès aux données en question constituait un cas de mauvaise administration. Dans un projet de recommandation, il lui a demandé de divulguer les informations demandées.
En réponse, le Parlement a annoncé qu'il publierait des informations générales sur les indemnités des députés sur son site internet et a fait allusion à la possibilité de réévaluer la situation en 2009. Toutefois, elle a maintenu son refus en ce qui concerne les données spécifiques demandées par le plaignant.
Le Médiateur a salué le fait que le Parlement ait reconnu que, dans une société transparente et démocratique, le public a le droit d'être informé de l'utilisation des fonds publics confiés aux députés européens. Il se félicite de l'adoption par le Parlement d'une politique volontariste consistant à publier sur son site internet des informations sur les différentes indemnités auxquelles les députés ont droit. Le Médiateur a également pris note de la déclaration du Parlement selon laquelle la situation devrait être réévaluée en 2009 et, dans la mesure où cette déclaration représentait un engagement du Parlement en faveur d'un futur réexamen de la transparence des indemnités des députés européens, il l'a également saluée. Toutefois, le Médiateur a regretté que le Parlement ait choisi de justifier son refus d'accepter pleinement son projet de recommandation en se fondant sur une interprétation juridique des règlements (CE) n° 1049/2001 et (CE) n° 45/2001 qui affaiblit le principe de transparence et qui a été rejetée par le Tribunal de première instance.
En conclusion, le Médiateur a maintenu sa constatation de mauvaise administration en ce qui concerne la plupart des aspects de l'affaire. Il clôt l'affaire par un commentaire critique.
Strasbourg, le 14 juillet 2008
Monsieur,
Le 24 novembre 2005, vous avez déposé une plainte auprès du Médiateur européen concernant le rejet par le Parlement européen de votre demande d'accès aux données détaillant les indemnités accordées aux députés maltais du Parlement.
Le 4 janvier 2006, j’ai transmis la plainte au président du Parlement. Le Parlement a rendu son avis le 15 mars 2006. Le 23 mars 2006, je vous l'ai transmise en vous invitant à faire part de vos observations, si vous le souhaitez, avant le 30 avril 2006. Aucune observation n'a été reçue de votre part à cette date.
Le 9 août 2006, je vous ai informé que votre affaire avait été transférée à un autre juriste.
Le 28 septembre 2006, j'ai demandé au Parlement de permettre à mes services d'inspecter les documents ou informations concernés par votre plainte. Vous en avez été informé le même jour.
Le 14 décembre 2006, mes services ont procédé à une inspection des trois bases de données contenant les données auxquelles vous avez demandé l'accès.
Le 10 janvier 2007, je vous ai transmis, ainsi qu'au Parlement, une copie du rapport relatif à ce contrôle et je vous ai invité à formuler des observations, que vous avez transmises le 15 janvier 2007.
Par lettre du 24 avril 2007, j'ai consulté le Contrôleur européen de la protection des données sur les questions de protection des données soulevées par votre plainte. Je vous en ai informé, ainsi que le Parlement, le même jour.
Le 4 juin 2007, le Contrôleur européen de la protection des données a envoyé sa réponse. Le 13 juin 2007, je l'ai transmis au Parlement en l'invitant à formuler des observations. Je vous en ai informé le même jour.
Le 19 juillet 2007, le Parlement a transmis ses observations. Je vous les ai transmises le 3 août 2007 avec une invitation à formuler des observations, que vous avez envoyée le 9 août 2007.
Le 24 septembre 2007, j'ai adressé un projet de recommandation au Parlement, lui demandant de reconsidérer votre demande d'accès aux données en question. Le Parlement a été invité à donner son avis circonstancié pour le 31 décembre 2007. Je vous en ai informé le même jour.
Le 18 décembre 2007, le Parlement m'a demandé de proroger le délai de présentation de son avis circonstancié jusqu'au 29 février 2008, en indiquant que certaines recherches menées par son Bureau en vue d'apporter une réponse complète et détaillée à ma proposition n'étaient pas encore terminées. Le 20 décembre 2008, j’ai accordé la prolongation demandée et vous en ai informé.
Le 29 février 2008, le Parlement a envoyé son avis circonstancié sur mon projet de recommandation. J'ai reçu l'avis circonstancié du Parlement le 7 mars 2008 et je vous l'ai transmis le même jour, en vous invitant à faire part de vos observations, si vous le souhaitez, avant le 30 avril 2008.
Par courriel du 28 avril 2008, vous avez demandé une prolongation de ce délai. Je vous ai accordé une prolongation jusqu'au 31 mai 2008. Le 31 mai 2008, vous avez transmis vos observations.
Je vous écris maintenant pour vous informer des résultats des enquêtes qui ont été faites.
LA PLAINTE
ContexteLe plaignant est un journaliste qui travaille pour l’hebdomadaire maltais MaltaToday. En août 2005, il a demandé au Parlement européen l'accès aux «comptes publiés» de ses cinq députés maltais («députés»). À la suite d'un échange de courriels avec le registre du Parlement, au cours duquel il a précisé que sa demande portait sur des données détaillant les paiements effectués par le Parlement aux députés susmentionnés, le plaignant a présenté une demande formelle d'accès au titre du règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission(1) (ci-après dénommé "règlement 1049/2001"). Le 15 septembre 2005, le Parlement a rejeté cette demande, faisant valoir que les documents en question contenaient des informations considérées comme des données à caractère personnel au sens de l'article 2 du règlement (CE) n° 45/2001 du Parlement européen et du Conseil relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions et organes communautaires et à la libre circulation de ces données(2) (ci-après dénommé "règlement n° 45/2001"). Selon le Parlement, la divulgation des documents en question devait être refusée au motif qu’elle porterait atteinte aux intérêts d’un tiers en matière de protection de la vie privée, au sens de l’article 4, paragraphe 1, point b), du règlement (CE) no 1049/2001.
Dans une demande confirmative d’accès, le plaignant a fait valoir, en substance, que la divulgation des documents ne porterait pas atteinte à la protection des intérêts privés des personnes concernées et que leur publication était dans l’intérêt public, étant donné que les députés européens devraient pouvoir être contrôlés par leurs électeurs.
Dans sa décision sur la demande confirmative, en date du 13 octobre 2005, le Parlement a expliqué que la demande d’accès concernait des documents relatifs aux affaires financières de différentes personnes, à savoir des députés et des assistants parlementaires. Le traitement de ces données était nécessaire à la gestion financière du Parlement et donc à l'exécution d'une mission d'intérêt public conformément à l'article 5, point a), du règlement (CE) n° 45/2001. Toutefois, la fourniture de ces informations au public allait au-delà de ce qui était nécessaire au bon fonctionnement de l'administration du Parlement. Par conséquent, la fourniture de ces informations n'était pas couverte par l'article 5, point a), du règlement (CE) n° 45/2001. Le Parlement a ajouté que les exceptions au principe général d’accès aux documents figurant au paragraphe 4, point 1, du règlement (CE) n° 1049/2001 étaient rédigées en des termes impératifs, de sorte qu’il était tenu de refuser l’accès s’il considérait que la divulgation de documents porterait atteinte aux intérêts qui y sont mentionnés. En ce qui concerne l'argument du plaignant relatif à la nécessité d'un contrôle public, le Parlement a fait valoir que la bonne utilisation des fonds publics était garantie par les contrôles internes et externes pertinents. Conformément à l'article 74 du règlement du Parlement, les indemnités perçues par les députés ont fait l'objet de contrôles dans le cadre de la procédure de décharge. La commission du contrôle budgétaire et la Cour des comptes ont appliqué les règles applicables au nom du public.
Le Parlement a également fait valoir que l'article 5, paragraphe 3, du règlement du Parlement stipulait que les députés n'avaient pas le droit d'inspecter les dossiers et comptes personnels d'autres députés. Étant donné qu'un tel accès était même refusé aux députés européens, il y avait d'autant plus de raisons de le refuser à des personnes extérieures au Parlement.
En outre, le Parlement a souligné que le règlement (CE) n° 1049/2001 n'obligeait aucunement les institutions à créer des documents pour répondre à une demande. Lorsque les informations demandées n’étaient pas disponibles dans un ou plusieurs documents existants mais impliquaient la compilation de données à partir d’une base de données, la demande allait au-delà du champ d’application du règlement. Les bases de données n'étaient pas en fait des collections de documents, mais des ensembles de données en constante évolution. Cela s’appliquait aux informations demandées par le plaignant, étant donné qu’elles figuraient dans un système de gestion des données comptables et non dans un seul document. Par conséquent, sa demande, stricto sensu, ne relevait pas du champ d’application du règlement (CE) no 1049/2001. Toutefois, le Parlement a ajouté que, conformément à sa politique de transparence, il avait examiné la demande à la lumière des dispositions du règlement.
Sur la base de ces considérations, le Parlement a rejeté la demande du plaignant.
La plainte auprès du MédiateurDans sa plainte au Médiateur européen, le plaignant a fait valoir qu'un député européen était une personne publique qui était payée à la fois par les gouvernements nationaux et par des fonds européens et donc indirectement par les contribuables européens. Les contribuables devraient donc avoir le droit de contrôler l'utilisation qui est faite de leurs contributions en ayant accès aux comptes des députés. Il estime également qu’il est dans l’intérêt national des contribuables maltais d’être informés de ces questions par un journal national. Il fait référence à l’article 6 du traité UE et à la charte des droits fondamentaux. Le plaignant a souligné que l'ouverture renforçait les principes de la démocratie et des droits fondamentaux et aidait les citoyens de l'Union à participer aux affaires européennes.
En substance, le plaignant alléguait que le Parlement avait refusé à tort de lui donner accès aux données concernant les indemnités accordées aux députés maltais. Il a demandé qu'un tel accès lui soit accordé. Le plaignant a précisé que les données devraient indiquer les montants que les députés ont reçus du Parlement ainsi que la manière dont ces montants ont été utilisés pour le fonctionnement de leurs bureaux et pour le financement de leurs pensions dans le cadre du régime de pension du Parlement.
L'ENQUÊTE
La portée de l'enquêteLe Médiateur a demandé l'avis du Parlement sur l'allégation et la demande du plaignant.
Toutefois, il a précisé que la portée de son enquête se limitait aux documents ou informations existant à la date du rejet par le Parlement de la demande confirmative d'accès aux documents du plaignant.
Avis du ParlementDans son avis, le Parlement a d'abord rappelé les informations qu'il avait fournies au plaignant lors de ses premiers contacts avec le registre du Parlement: Le registre avait informé le plaignant qu'il n'y avait pas de comptes publiés. Il a décrit le système qui existe actuellement, en l'absence d'un statut des députés au Parlement européen. Il souligne qu'il s'agit d'un système hybride basé sur les salaires des députés, qui sont payés par les autorités nationales, et sur les "diversesindemnités de secrétariat, remboursement des frais de voyage, etc.",qui sont payées par le Parlement sur son budget. Le plaignant avait alors reçu une copie des règles régissant les indemnités de secrétariat et le remboursement des frais de voyage.
À la suite d’un échange de courriels, le registre avait informé le plaignant que les informations relatives aux paiements effectués par le Parlement aux députés européens figuraient dans une base de données. Les informations ont été collectées à des fins purement comptables et n'ont été ni publiées ni diffusées, sauf aux organismes ou institutions de contrôle prévus par la réglementation applicable.
Outre les règles relatives aux indemnités, le Parlement a fourni au plaignant le chiffre global des montants versés aux députés sous la forme d’indemnités de secrétariat et autres. Toutefois, selon le Parlement, ce que le plaignant avait réellement voulu obtenir était la ventilation, pour chaque député, des montants perçus au titre de chaque indemnité (par exemple, les salaires effectivement versés aux assistants) et les détails des déplacements effectués dans le cadre des activités des députés. Le Parlement a fait valoir qu’il continuait de considérer que la ventilation détaillée de ces chiffres était couverte par l’article 4, paragraphe 1, point b), du règlement (CE) no 1049/2001, car ces documents comptables concernaient non seulement les députés au Parlement européen, mais aussi des tiers, tels que des assistants, dont les relations avec les députés au Parlement européen étaient régies par un contrat de droit privé. Le Parlement a fait valoir qu’il n’était pas autorisé à s’immiscer dans cette relation et s’est limité au rôle de comptable.
En ce qui concerne l'argument du plaignant selon lequel les députés maltais devraient être soumis au contrôle des contribuables maltais, le Parlement a fait valoir que les députés étaient soumis à des contrôles spécifiques effectués par les organes chargés de vérifier si leur gestion financière était conforme aux règles en vigueur. Le contrôle public de la bonne utilisation des fonds publics européens a été garanti par des audits efficaces effectués par la commission du contrôle budgétaire et par la Cour des comptes. Conformément à l'article 74 du règlement du Parlement, les indemnités des députés ont fait l'objet de contrôles dans le cadre de la procédure de décharge.
En outre, le Parlement rappelle que l’article 5, paragraphe 3, de son règlement intérieur dispose que les députés n’ont pas accès aux dossiers et comptes personnels concernant d’autres députés. Étant donné que cet accès a été refusé à d'autres députés européens, le Parlement a fait valoir qu'il était a fortiori refusé à des personnes extérieures au Parlement, telles que le plaignant.
Le Parlement ajoute que le plaignant a en outre pu avoir un accès direct, via Internet, à la "déclaration d'intérêts financiers" de chacun des cinq députés maltais.
Observations du plaignantAucune observation n'a été reçue de la part du plaignant.
Examen du dossier par le MédiateurSur la base des informations qu'il avait reçues jusque-là, le Médiateur a procédé à une évaluation préliminaire de la plainte. Il a fait observer que, bien qu'il ait pu être soutenu que la demande du plaignant portait sur l'accès à l'information plutôt que sur l'accès aux documents, tant le plaignant que le Parlement ont fondé leur raisonnement sur le règlement (CE) n° 1049/2001.
Toutefois, d'après les observations du Parlement, il n'était pas encore tout à fait clair pour le Médiateur quels étaient exactement les documents ou informations auxquels la plainte se rapportait.
Par conséquent, le Médiateur a décidé, conformément à l’article 3, paragraphe 2, de son statut, de demander au Parlement de donner à ses services accès à ces documents ou informations.
Le 14 décembre 2006, M. C., chef de l'unité "Indemnités des députés" de la direction générale des finances du Parlement, a reçu les représentants du Médiateur. Il explique qu’il existe quatre types différents d’indemnités pour les députés qui sont gérés par son unité, à savoir (i) l’indemnité de frais généraux, (ii) l’indemnité de remboursement des frais d’assistance parlementaire, (iii) les indemnités de voyage et (iv) l’indemnité dite de séjour. Il indique que les données relatives à ces indemnités sont enregistrées dans trois bases de données, à savoir a) une base de données appelée INDE pour les dépenses générales, b) une base de données appelée CID concernant l’indemnité de remboursement des frais d’assistance parlementaire et c) une base de données appelée MIME pour les indemnités de voyage et de séjour.
À titre d'exemple et sur une base confidentielle, M. C. a montré aux représentants du Médiateur des extraits imprimés de ces trois bases de données pour des députés individuels.
(a) Les impressions de la base de données INDE indiquaient le nom du député concerné, le montant qu'il percevait au titre de l'indemnité de frais généraux, le montant des cotisations au régime de pension des députés à déduire de l'indemnité et les coordonnées bancaires du député. M. C. explique que l’allocation est versée sous la forme d’un montant forfaitaire identique pour tous les députés, mais que le montant des cotisations de retraite à déduire varie en fonction de facteurs individuels (tels que l’âge et le régime choisi) et est évidemment égal à zéro pour les députés qui ne participent pas au régime de pension des députés. Il déclare que l’unité des droits sociaux du Parlement est chargée de déterminer ces montants.
En réponse à une question des représentants du Médiateur sur le point de savoir si le montant de la somme forfaitaire a été rendu public, M. C. a déclaré qu'il n'était pas public en tant que tel, mais que certains médias avaient publié le montant qui avait été fixé pour l'année 2005.
(b) Les impressions de la base de données CID montraient le montant que le député concerné avait demandé à être payé à ses assistants chaque mois. Outre le nom du député, les impressions indiquaient le nom des assistants et les montants perçus par chacun d’entre eux conformément à leurs contrats avec le député. Dans d'autres cas, le nom d'une entreprise était indiqué au lieu du nom des assistants. M. C. explique que les contrats conclus par les députés avec leurs assistants ne sont pas nécessairement des contrats de travail, mais peuvent également être des contrats de services. Il explique que les montants versés aux assistants pour le compte des députés au Parlement européen au titre de cette indemnité varient et sont soumis à un plafond fixe. Les impressions montraient, pour chaque mois, ce chiffre maximal et la partie de celui-ci qui avait été utilisée pendant cette période, ainsi que le montant qui n'avait pas été utilisé. M. C. explique que le budget inutilisé de chaque mois peut être utilisé à tout moment jusqu’à la fin de l’année, date à laquelle il expirera. Il a également expliqué que la preuve requise pour effectuer les paiements aux assistants était le contrat de ces derniers avec le député et la preuve de leur couverture sociale. Il a ajouté que son unité n'avait pas reçu les fiches de salaire des adjoints.
En réponse à la question de savoir s'il serait possible de produire des extraits de la base de données ne révélant pas les noms des assistants, M. C. indique qu'il ne s'agit pas d'une opération standard, mais qu'elle peut être réalisée à l'aide de filtres ou d'un outil de recherche tel que Business Objects.
c) M. C. explique également que les impressions de la base de données MIME montrent, tout d’abord, l’indemnité versée pour les déplacements des députés entre leur lieu d’origine et leur lieu de travail, c’est-à-dire Bruxelles et Strasbourg. Il a indiqué que cette indemnité était versée sous la forme d’une somme forfaitaire, calculée sur la base de la distance parcourue et du moyen de transport choisi. Le montant forfaitaire serait également remboursé si les frais réels de voyage étaient inférieurs. Toutefois, les députés au Parlement européen étaient tenus de produire leur carte d’embarquement afin d’être remboursés pour les voyages en avion. Deuxièmement, la base de données a montré l'indemnité de séjour du député, qui est accordée pour les jours passés à travailler pour le Parlement. M. C. explique que cette indemnité est accordée sur la base de listes signées par les députés lors, par exemple, de leur participation aux commissions dont ils sont membres. Le montant de l’indemnité était le même pour chaque député. Troisièmement, la base de données faisait apparaître des remboursements d’autres frais de voyage qui, selon M. C., étaient effectués sur la base de la preuve des frais réellement exposés. Les rubriques qui figuraient dans l'exemple présenté aux représentants du Médiateur étaient notamment les suivantes: les frais de transport aérien,les frais divers,les frais d ' hôtel et les frais de taxi. Une impression plus détaillée a montré les dates et les lieux de voyage, ainsi que la connexion utilisée. En ce qui concerne l’indemnité de séjour, l’imprimé plus détaillé indiquait le nom du comité présent.
M. C. explique que la base de données contient également plus de détails pour des rubriques telles que frais divers. Il confirme qu'il n'y a pas de données concernant des tiers dans cette base de données. Les frais de voyage des assistants, par exemple, ne pouvaient pas être remboursés au titre de cette indemnité.
En réponse à une question des représentants du Médiateur sur la question de savoir si, hormis ces indemnités et les pensions, le Parlement a effectué d'autres versements aux députés européens, M. C. déclare que ce n'est pas le cas à son niveau, mais que l'unité des droits sociaux prend également en charge les frais médicaux ainsi que les cours de langue et d'informatique. En outre, les régisseurs d’avances d’autres directions générales pourraient, à certaines occasions, être autorisés à verser des avances aux députés au cours de leurs missions à l’étranger. Toutefois, celles-ci devront ensuite être vérifiées et approuvées par l'unité de M. C.
Un rapport sur l'inspection a été envoyé au plaignant et au Parlement.
Observations du plaignantCommentant le rapport d'inspection, le plaignant a confirmé que sa demande d'accès aux documents concernait les quatre types d'allocations enregistrées dans les trois bases de données que les représentants du Médiateur avaient inspectées. Il réitère son point de vue selon lequel les informations contenues dans les bases de données devraient être rendues publiques car les contribuables européens ont le droit de contrôler l'utilisation qui est faite de leurs contributions. En outre, les députés maltais étaient responsables devant les électeurs maltais de la manière dont ils dépensaient l'argent qu'ils recevaient du budget européen dans le cadre de leurs fonctions.
Le plaignant a également souligné que, comme M. C. l'avait souligné, il était possible de divulguer des informations détaillées sur les paiements des députés à leurs assistants sans révéler les noms de ces derniers. Une telle démarche permettrait la divulgation des informations demandées sans enfreindre l’article 4, paragraphe 1, point b), du règlement (CE) no 1049/2001. Il a fait valoir que, étant donné que les informations détaillées contenues dans les trois bases de données pouvaient être rendues publiques sans divulguer les noms de tiers, la demande d’accès n’allait pas au-delà du champ d’application du règlement (CE) no 1049/2001.
Le plaignant a demandé au Médiateur d’examiner si la divulgation des informations demandées pourrait porter atteinte à la protection de la vie privée ou de l’intégrité des personnes concernées et de déterminer si elle présenterait un risque réel de préjudice grave pour leurs intérêts protégés.
Le plaignant a ajouté que, si certaines parties d'un document ne sont pas accessibles, le reste du document devrait être divulgué.
Consultation du Contrôleur européen de la protection des données par le MédiateurConsidérations du Médiateur
Après une analyse minutieuse des informations qui lui avaient été fournies par le plaignant et par le Parlement, le Médiateur a estimé que la présente affaire laissait place à des points de vue divergents quant à l’interprétation et à l’application correctes des règles en matière de protection des données. Plus précisément, elle exigeait qu'un équilibre soit trouvé entre l'ouverture et le droit à la vie privée, une situation que le Contrôleur européen de la protection des données (CEPD) avait examinée dans son document d'information sur l'accès du public aux documents et la protection des données(3).
Par conséquent, le Médiateur a décidé de consulter le CEPD sur cette affaire, conformément aux parties C et D du protocole d'accord conclu entre le CEPD et le Médiateur(4). En conséquence, le Médiateur a demandé au CEPD son avis sur la question de savoir si et, le cas échéant, dans quelle mesure les données demandées par le plaignant pouvaient être divulguées.
En particulier, le Médiateur a noté que le Parlement avait fait valoir que certains documents ne pouvaient pas être divulgués parce qu'ils contenaient des données à caractère personnel concernant des tiers, en particulier les noms des assistants des députés. Toutefois, le Parlement ne semble pas avoir envisagé la possibilité d'accorder un accès partiel à ces données, par exemple en supprimant les noms des assistants. Dans le contexte des paiements aux assistants, il est également apparu que ces paiements, qui sont effectués chaque mois pour le compte du député concerné, varient jusqu’à un certain plafond fixe. Les représentants du Médiateur ont été informés que le budget mensuel inutilisé au titre de cette indemnité pouvait être utilisé à tout moment jusqu'à la fin de l'année, date d'expiration de celle-ci. Par conséquent, on pourrait se demander s'il ne serait pas possible de donner accès au moins à certains chiffres agrégés, tels que les informations indiquant si et dans quelle mesure les députés ont épuisé leur budget au titre de cette indemnité pour une année donnée. En outre, et en ce qui concerne les députés eux-mêmes, le Parlement ne semble pas avoir examiné si, dans l’hypothèse où les documents en question contiendraient des données sensibles concernant ses députés, il devait leur demander leur avis sur les effets d’une éventuelle divulgation des données.
Réponse du CEPDDans sa réponse, le CEPD a rappelé que, dans son document d'information, il avait longuement discuté des situations dans lesquelles une institution prend une décision sur une demande d'accès du public à des documents contenant des données à caractère personnel. Dans de telles situations, le CEPD a fait valoir que l'institution devait tenir compte de la nature fondamentale à la fois du droit d'accès du public et du droit à la protection des données. Il en a résulté une approche équilibrée. Toutefois, il n'est souvent pas évident de savoir si, dans des circonstances spécifiques, l'accès du public doit être accordé aux données à caractère personnel.
Dans ce contexte, le CEPD a formulé un certain nombre d'observations concernant le cas d'espèce.
Premièrement, il a indiqué qu’il convenait de prendre en considération le fait que l’affaire portait principalement sur les données à caractère personnel des députés au Parlement européen. Bien que la position du député européen ne signifie pas que les personnes occupant un tel poste devraient se voir refuser la protection de leur vie privée, la considération fondamentale dans une société transparente et démocratique devait être que le public a le droit d'être informé de leur comportement. Les députés européens devaient être conscients de cet intérêt public. En l’espèce, cela était d’autant plus évident qu’il s’agissait de dépenses de fonds publics, confiées aux députés. Le CEPD a souligné que, dans les affaires jointes C-465/00, C-138/01 et C-139/01 Österreichischer Rundfunk e.a.(5), la Cour de justice a explicitement reconnu l’objectif de contrôle de la bonne utilisation des fonds publics comme une justification de l’ingérence dans la vie privée.
Le CEPD a en outre déclaré qu'en ce qui concerne les données à caractère personnel des assistants des députés, le résultat devait être plus nuancé. À cet égard, il a fait valoir que si, à cet égard également, le droit du public à l'information était prédominant, des exceptions visant à protéger les intérêts légitimes des assistants étaient néanmoins nécessaires. Selon le CEPD, un exemple de cela pourrait être que la divulgation du nom d'un assistant, par rapport au député pour lequel il a travaillé, pourrait révéler les opinions politiques de l'assistant. Il s'agissait de données sensibles au sens de l'article 10 du règlement 45/2001. Le CEPD a déclaré qu'à première vue, la solution proposée par le Médiateur dans ses considérations, à savoir l'effacement des noms des assistants, protégerait adéquatement les droits de ces derniers. Le CEPD a également estimé que, si, pour des raisons spécifiques, cette solution ne répondait pas aux intérêts justifiés des personnes concernées, l'accès aux chiffres agrégés, tel que mentionné par le Médiateur, pourrait être envisagé.
En ce qui concerne la possibilité de demander l'avis des députés européens sur les effets d'une éventuelle divulgation de données, le CEPD a déclaré qu'en général, il approuvait pleinement le recours à cette option. Toutefois, il a ajouté que, en l’espèce, il n’était pas convaincu de son utilité, en ce qu’elle concernait des données relatives aux députés eux-mêmes. En conclusion, le CEPD a déclaré qu'il semblait évident que ces données devaient être divulguées. Il estime toutefois qu’il pourrait être utile de s’interroger sur les effets d’une éventuelle divulgation des données relatives aux assistants.
Le Médiateur a transmis des copies de la réponse du CEPD au Parlement et au plaignant.
Observations du ParlementLe Parlement répond qu'il a examiné l'avis du CEPD en détail. Toutefois, il a de nouveau attiré l'attention du Médiateur sur les arguments qu'il avait avancés dans son avis sur la présente affaire. Le Parlement souligne qu'il est important de rappeler que, comme le Bureau l'a souligné dans sa décision sur la demande d'accès du plaignant, des audits concernant l'utilisation des fonds publics ont été réalisés tant en interne qu'en dehors de l'institution. Le Parlement souligne que ces audits doivent être effectués par des organisations indépendantes, telles que la Cour des comptes européenne, et conformément aux procédures institutionnelles garantissant le respect des réglementations régissant l'utilisation des fonds publics et la liberté d'action des députés.
Observations du plaignantDans ses observations sur la réponse du CEPD et sur les commentaires du Parlement sur cette réponse, le plaignant a de nouveau souligné que les principes en jeu dans sa plainte étaient la transparence et la responsabilité. Il convient que les audits internes et externes doivent être effectués conformément aux procédures institutionnelles. Toutefois, il convient de veiller à ce que les députés au Parlement européen puissent être tenus responsables de leurs actes par les personnes qui les ont élus. Le plaignant a ajouté que, puisque les députés européens appartenaient aux plus hauts représentants de l'Europe, ils avaient le droit d'être rémunérés à un bon taux professionnel. Toutefois, il estime que le public a le droit de savoir exactement quels sont ces taux.
Le plaignant a déclaré qu'il était heureux de constater que le CEPD avait conclu que les données concernant les députés européens eux-mêmes devaient être divulguées. Il partage pleinement l'avis du CEPD selon lequel les députés européens doivent être conscients de l'intérêt public à être informés de leur comportement et que cela est d'autant plus évident dans son cas qu'il s'agit de dépenses de fonds publics. Le plaignant a remercié le Médiateur pour ses efforts dans cette affaire.
PROJET DE RECOMMANDATION DU MÉDIATEUR
Considérations du Médiateur1. Le Médiateur a noté que tant le plaignant que le Parlement avaient fondé leur raisonnement en l'espèce sur les dispositions du règlement (CE) n° 1049/2001 relatives à l'accès aux documents, alors qu'il aurait pu être soutenu que la demande du plaignant concernait l'accès à l'information. Par conséquent, le Médiateur a également fondé ses considérations exclusivement sur la législation relative à l’accès aux documents.
2. Le Médiateur a également noté que la position adoptée par le CEPD lorsque le Médiateur l'a consulté sur cette affaire était globalement similaire à celle qu'il a toujours adoptée en ce qui concerne l'accès du public aux documents. En l’espèce, les normes de transparence devaient être particulièrement élevées, étant donné qu’elles concernaient i) l’utilisation des fonds publics auxquels les citoyens contribuent au moyen de leurs impôts et ii) le comportement de leurs représentants élus.
3. En ce qui concerne les arguments du Parlement contre la divulgation des données, le Médiateur a estimé qu'il devait faire la distinction entre les députés eux-mêmes et les tiers.
4. Comme l'a clairement indiqué le CEPD, les députés doivent être conscients de l'intérêt public de leur comportement, en particulier si ce comportement est, comme en l'espèce, lié à l'utilisation de fonds publics. Par conséquent, le Médiateur a estimé que, dans cet aspect de l’affaire, la transparence devrait prévaloir sur le droit au respect de la vie privée tel qu’énoncé à l’article 4, paragraphe 1, point b), du règlement (CE) no 1049/2001.
5. En ce qui concerne l'argument du Parlement selon lequel des contrôles spécifiques effectués par la commission du contrôle budgétaire et la Cour des comptes ont permis de s'assurer que les fonds publics étaient utilisés correctement, le Médiateur a rappelé que le règlement (CE) n° 1049/2001 n'exige pas des demandeurs qu'ils motivent leur demande d'accès aux documents. Dès lors, le Médiateur a considéré comme invalide l’argument avancé par une institution examinant une demande selon lequel le même objectif que le requérant souhaite atteindre en demandant l’accès à certains documents peut être atteint par d’autres moyens. Le Médiateur a donc estimé que la référence faite par le Parlement aux contrôles financiers effectués par les organismes responsables n'était pas pertinente dans le contexte de la présente affaire.
6. Le Médiateur a également noté que le Parlement se référait en outre à l’article 5, paragraphe 3, de son règlement intérieur, qui dispose que les députés au Parlement européen ne peuvent pas avoir accès aux dossiers et comptes personnels d’autres députés. Le Parlement estime que, dès lors qu'un tel accès est refusé à d'autres députés, il l'est a fortiori à des personnes extérieures au Parlement. Le Médiateur a rappelé que le règlement intérieur du Parlement avait été adopté par le Parlement lui-même afin d'organiser son fonctionnement interne. Il estime qu'elles ne peuvent pas s'appliquer directement aux relations du Parlement avec les citoyens. Elles ne semblaient donc pas constituer une base juridique appropriée pour rejeter la demande d'accès du plaignant.
7. Le Médiateur a donc considéré que les arguments avancés par le Parlement n'étaient pas convaincants et que, par conséquent, le refus du Parlement d'accorder au plaignant l'accès aux données qu'il demandait, dans la mesure où elles concernaient exclusivement les députés européens, n'était pas justifié. Il s'agissait d'un cas de mauvaise administration.
8. En ce qui concerne les données à caractère personnel relatives aux assistants des députés, le Médiateur a rappelé que, dans sa lettre au CEPD, il avait noté que le Parlement ne semblait pas avoir envisagé la possibilité d'accorder un accès partiel aux documents contenant ces données à caractère personnel, par exemple en supprimant les noms des assistants. Le CEPD a confirmé que l'effacement des noms des assistants protégerait adéquatement leurs droits, à moins qu'il n'existe des raisons spécifiques pour lesquelles cette solution ne satisferait pas leurs intérêts légitimes. Par conséquent, le Médiateur a estimé que le Parlement n'aurait pas eu à divulguer les noms des assistants. Toutefois, le fait qu'elle n'ait pas envisagé la possibilité d'accorder un accès partiel à des documents contenant des données à caractère personnel d'assistants, par exemple en occultant les noms des assistants, constituait également un cas de mauvaise administration.
9. Ces considérations ont conduit le Médiateur à tirer les conclusions suivantes en ce qui concerne les données contenues dans les différentes bases de données:
La base de données INDE pour les dépenses générales ne semble pas contenir de données relatives à des personnes autres que les députés eux-mêmes. Le Médiateur a estimé qu'il était évident que le montant de la somme forfaitaire versée à tous les députés pour leurs dépenses générales devait être divulgué, s'il n'était pas déjà public. Les coordonnées bancaires des députés, qui figurent également dans les extraits de cette base de données, ne doivent évidemment pas être divulguées.
En ce qui concerne les déductions du montant forfaitaire prévu pour le régime de pension des députés, le Médiateur a noté que le CEPD n'avait pas formulé d'observations sur cette question en particulier. Il convient toutefois de noter que le Médiateur est saisi d'une autre plainte concernant l'accès du public à la liste des noms de tous les députés qui participent au régime de pension des députés(6). L'enquête du Médiateur sur cette affaire est toujours en cours. Par conséquent, il estime qu’il devrait attendre l’issue de cette affaire avant de formuler des recommandations sur la question de savoir si le Parlement devrait également donner accès aux données liées à la participation de députés individuels au régime de retraite des députés.
En ce qui concerne la base de données du CID enregistrant les indemnités pour le remboursement des frais d'assistance parlementaire, le Médiateur a estimé que les noms des assistants ne devaient pas être divulgués. Toutefois, pour autant que le Médiateur puisse le constater, il ne semble pas y avoir de raisons spécifiques, telles que celles mentionnées par le CEPD, qui nécessiteraient une anonymisation supplémentaire au-delà de l'effacement des noms des assistants. Par conséquent, le Médiateur a estimé qu'en l'absence de motifs spécifiques s'opposant à une telle divulgation, il convenait d'accorder l'accès aux extraits pertinents de cette base de données, à l'exception des références aux noms des assistants, qui devraient être supprimées.
En ce qui concerne la base de données MIME qui enregistre les frais de voyage et de séjour des députés européens, le Médiateur note que, comme l'a confirmé le représentant du Parlement, la base de données ne contient aucune donnée concernant des tiers. Il estime donc qu'il convient d'accorder un accès total aux données contenues dans cette base de données.
10. Sur la base des considérations qui précèdent, le Médiateur a conclu que le Parlement avait rejeté à tort, dans son intégralité, la demande d'accès du plaignant aux données contenues dans ses bases de données INDE, CID et MIME. Il s'agissait d'un cas de mauvaise administration.
Le projet de recommandationSur la base des considérations qui précèdent, le Médiateur a adressé le projet de recommandation suivant au Parlement européen, conformément à l’article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen:
Avis circonstancié du Parlement"LeParlement devrait i) réexaminer la demande d'accès du plaignant aux données détaillant les indemnités accordées aux députés maltais et ii) accorder au plaignant l'accès à ces données conformément aux considérations exposées ci-dessus."
Dans son avis circonstancié, le Parlement souligne que les députés doivent être en mesure d'exercer leur mandat en toute indépendance, ce qui doit être protégé contre toute pression indue. Il a souligné que leur réélection était le contrôle ultime par le citoyen de leurs actions et activités. Compte tenu des différences de niveau de vie au niveau européen, qui sont devenues encore plus frappantes à la suite du dernier élargissement, le Parlement a décidé de verser certaines indemnités aux députés en plus du salaire versé par les autorités nationales. L’objectif de ces indemnités était d’harmoniser les conditions de travail des députés et de garantir leur indépendance politique et financière.
Le Parlement a déclaré qu'il appréciait l'argument selon lequel, dans une société transparente et démocratique, le public avait le droit d'être informé de l'utilisation des recettes publiques, en l'occurrence des fonds publics confiés aux députés. En conséquence, il a informé le Médiateur que, afin d'améliorer la politique de transparence du Parlement en ce qui concerne le système d'indemnités des députés au Parlement européen et conformément aux meilleures pratiques recensées dans différents États membres, son Bureau avait décidé de publier sur son site internet a) des informations relatives à la réglementation concernant les frais et indemnités des députés (ci-après dénommée "réglementation FID") et b) les montants auxquels les députés ont droit sous les différentes rubriques. Cette publication, qui contiendrait des informations sur tous les changements apportés aux montants ou aux règles dès qu'ils se produiront, serait accompagnée d'une explication facilement accessible et conviviale pour les citoyens de l'objet et de l'utilisation de chaque allocation.
En ce qui concerne l’indemnité de frais généraux, le Parlement indique que tous les députés reçoivent la même indemnité mensuelle forfaitaire pour les frais généraux, qui est révisée chaque année par le Bureau et s’élève actuellement à 4 052 EUR. Sur demande, les citoyens peuvent obtenir des informations sur le montant fixé chaque année. La proposition envisagée de publier des informations sur les indemnités sur le site internet du Parlement rendrait ce chiffre directement accessible au public. Le Parlement a estimé qu'il donnerait ainsi suite à la demande du Médiateur en ce qui concerne ce type d'indemnité.
En ce qui concerne l’indemnité de remboursement des frais d’assistance parlementaire, le Parlement indique que chaque député a droit à une indemnité mensuelle de ce type, jusqu’à concurrence d’un montant maximal de 16 914 EUR actuellement, pour couvrir les frais découlant de l’emploi ou de l’utilisation des services d’un ou de plusieurs assistants. Elle rappelle que, conformément à l'annexe XV (point 1.3, dernier tiret) du règlement du Parlement européen, la liste des assistants des députés doit être rendue directement accessible au public. Les noms des assistants étaient en fait déjà accessibles sur le site web du Parlement et pouvaient être recherchés soit directement, soit en relation avec les noms des députés. Ainsi, accorder l'accès aux documents concernant le remboursement des frais d'assistance parlementaire, même avec les noms des assistants occultés, porterait atteinte au droit au respect de la vie privée des assistants, car le croisement des deux sources d'information révélerait les détails du revenu personnel des assistants individuels. Par conséquent, le simple effacement de leurs noms ne suffirait pas à les protéger.
Le Parlement a ajouté que, selon l’arrêt de la Cour de justice dans l’affaire Rechnungshof (7), pour être licite, le traitement de données à caractère personnel consistant en la transmission à des tiers de données relatives à des paiements en faveur de personnes physiques doit être nécessaire et adapté à l’objectif d’intérêt général poursuivi. En l’espèce, le contrôle des dépenses publiques constituait l’intérêt public à protéger. La publication des noms des assistants, ou des données permettant une identification par déduction, n'était pas nécessaire au sens de l'article 5, point a), du règlement (CE) n° 45/2001 pour la réalisation de cet intérêt public.
En ce qui concerne les frais de voyage et de séjour, le Parlement rappelle que, lorsqu’un député participe à une réunion officielle de l’un des organes du Parlement au sein de l’Union, le montant de l’indemnité de voyage est calculé sur la base du mode de transport et de la distance par trajet aller-retour entre le lieu de résidence et le lieu de travail. Des informations sur les méthodes de calcul et les montants concernés seront mises à disposition sur le site internet du Parlement à la suite de la décision du Bureau.
Le Parlement estime qu'un équilibre approprié doit être trouvé entre les deux intérêts publics différents pour garantir le libre exercice du mandat des députés, d'une part, et un contrôle efficace des dépenses publiques, d'autre part. Le Parlement estime que la divulgation des ventilations nominales des montants perçus au titre de l'indemnité de voyage pourrait avoir de graves conséquences pour les députés. En effet, si ces documents devenaient accessibles, des conclusions pourraient être tirées concernant l’activité politique d’un député ainsi que ses sources d’information. Une telle enquête dans l'exercice de leur mandat pourrait enfreindre le principe énoncé à l'article 2 du règlement du Parlement, selon lequel les députés doivent exercer leur mandat en toute indépendance.
En ce qui concerne l'indemnité de séjour, le Parlement rappelle que les députés ont droit à une indemnité forfaitaire, qui s'élève actuellement à 287 euros par jour, pour la participation aux réunions officielles des organes du Parlement. Cette indemnité était destinée à couvrir les frais d'hébergement et de repas, ainsi que toute autre dépense encourue pendant le séjour. Il ajoute que ces informations seront mises à disposition sur le site internet du Parlement à la suite de la décision du Bureau.
En ce qui concerne la nécessité d'équilibrer la protection des données et le contrôle des dépenses publiques en général, le Parlement rappelle que la présente plainte concerne principalement les données à caractère personnel des députés, qui doivent être traitées conformément au règlement (CE) n° 45/2001. Selon la jurisprudence des juridictions communautaires, l’octroi de l’accès du public à un document contenant des données à caractère personnel constituait un traitement de données à caractère personnel au sens de l’article 2 du règlement n° 45/2001, et l’obligation incombant aux institutions en vertu du règlement n° 1049/2001 d’accorder l’accès aux documents constituait une obligation légale de traiter des données à caractère personnel au sens de l’article 5, sous b), du règlement n° 45/2001. En vertu de cet article 5, point b), les données à caractère personnel pourraient être traitées si " letraitement est nécessaire au respect d ' une obligation légale à laquelle le responsable du traitement est soumis". La Cour de justice a reconnu l’objectif de contrôle de la bonne utilisation des fonds publics comme une justification de ce que l’on appelle l’atteinte à la vie privée, mais a soutenu que le traitement devrait être conforme au principe de proportionnalité lorsqu’il est effectué à des fins publiques(8). L'intérêt d'assurer une utilisation optimale des fonds publics devait donc être mis en balance avec la gravité de l'ingérence dans les droits des personnes concernées au respect de la vie privée.
Le Parlement a indiqué que son Bureau avait estimé que les données à caractère personnel, c'est-à-dire les noms et les sommes versées pour des postes individuels, des députés figurant dans les relevés de frais et indemnités relatifs à la vie privée des personnes et que leur divulgation aurait des implications considérables pour les personnes concernées. En outre, il convient de noter que la bonne utilisation des fonds publics dans ce cas particulier était déjà garantie par les contrôles internes et externes pertinents. L'intérêt public à la vérification des dépenses a été satisfait grâce aux mécanismes d'audit associant la commission du contrôle budgétaire du Parlement et la Cour des comptes. En outre, il convient de reconnaître que ces audits respectaient le droit à la vie privée des députés et de leurs assistants dans la mesure où les fonctionnaires participant aux procédures de vérification interne et externe étaient tenus au secret professionnel.
Le Parlement a ajouté que ses membres n'avaient jamais été informés que les détails de leurs dépenses pouvaient être révélés au public. La divulgation de ces informations reviendrait à les utiliser à des fins autres que celles pour lesquelles les données ont été collectées (article 6 du règlement 45/2001). Le Parlement a également rappelé que, conformément à son règlement intérieur, les députés n’avaient pas accès aux dossiers personnels et aux comptes d’autres députés, ce qui signifiait que l’accès était a fortiori refusé à des personnes extérieures au Parlement.
Le Parlement a souligné que, contrairement à ce que le Médiateur avait constaté, il n’avait pas refusé l’accès au motif que le but que le requérant souhaitait atteindre en demandant l’accès aux documents pouvait être atteint par d’autres moyens. Elle avait simplement indiqué que l’intérêt public supérieur – qui pouvait justifier la divulgation – invoqué dans une demande devait être distinct de l’intérêt public général à l’accès aux documents et devait être spécifique à la situation en cause(9), c’est-à-dire approprié à l’objectif d’intérêt public poursuivi.
En conclusion, le Parlement a confirmé son avis selon lequel la divulgation de documents révélant des détails sur les montants versés à des députés individuels sous la forme de diverses indemnités prévues par la réglementation FID serait disproportionnée par rapport à l’objectif poursuivi dans le règlement 1049/2001, à savoir la responsabilité de l’administration vis-à-vis du citoyen dans un système démocratique (considérant 2). La divulgation des données n'était pas nécessaire et était donc incompatible avec l'article 5, point a), du règlement (CE) n° 45/2001. En particulier, la présence d'un organe démocratiquement légitime, la commission du contrôle budgétaire, et d'un mécanisme d'audit externe, la Cour des comptes, a justifié la conclusion selon laquelle des moyens efficaces de contrôle des dépenses des députés européens étaient en place.
Le Parlement a également indiqué que les enquêtes menées auprès des parlements nationaux des États membres avaient montré que, d'une manière générale, les détails individuels ou la ventilation des indemnités effectivement versées aux députés n'étaient pas rendus publics. Le Parlement a joint à sa lettre au Médiateur un tableau exposant les pratiques qu'il a constatées dans les différents États membres de l'Union et dans certains États tiers.
Selon le Parlement, la majorité des parlements nationaux ont publié sur leurs sites internet de brèves descriptions des indemnités auxquelles les députés ont droit dans l’exercice de leur mandat, ainsi que de la finalité de ces indemnités et de la réglementation qui les régit. Toutefois, le fait que pratiquement aucun parlement national n’ait fourni d’informations sur les indemnités versées à des députés individuels indique qu’une telle divulgation est généralement considérée comme une violation indésirable de la vie privée. En outre, le simple fait qu’il existe des pratiques différentes entre les parlements nationaux appelle à la retenue de la part du Parlement européen, afin d’éviter d’obliger les députés à adopter une pratique allant au-delà de ce qui est requis dans leurs propres États membres.
Le Parlement a ajouté que les députés pouvaient, bien entendu, décider s'ils souhaitaient divulguer plus d'informations sur les indemnités qui leur étaient versées que ne l'exigeait la réglementation du Parlement.
Le Parlement souligne en outre qu'il convient de garder à l'esprit que le statut des députés entrera en vigueur le premier jour de la législature du Parlement européen qui débutera en 2009. Dans ce contexte, de nouvelles règles de mise en œuvre entreraient en vigueur. En particulier, les règles concernant le remboursement des frais de voyage et le régime de pension seraient modifiées. Par conséquent, le Parlement a fait valoir que la situation devrait être à nouveau analysée à la lumière des expériences découlant de l’entrée en vigueur du statut.
Observations du plaignantDans ses observations, le plaignant a maintenu sa plainte. Il note que le Parlement n’a jusqu’à présent même pas demandé aux cinq députés européens concernés par cette affaire de donner leur avis sur la question, bien que cela aurait pu ajouter davantage de points de vue au débat. En outre, elle n’avait pas établi si les députés avaient donné leur consentement à la divulgation des données, conformément à l’article 5, sous d), du règlement no 45/2001.
Le plaignant a de nouveau souligné que sa demande était dans l'intérêt public et a déclaré qu'il ne pouvait pas faire confiance aux audits internes du Parlement. Dans ce contexte, le plaignant a souligné qu’un audit de ce type sur l’indemnité d’assistance parlementaire, qui avait duré 14 mois, avait récemment été achevé. Toutefois, le Parlement avait alors décidé de ne pas publier les résultats de cet audit. Le plaignant a fait valoir qu’un résumé des conclusions de l’audit avait été publié par un député, de sa propre initiative, et que ce résumé faisait référence à diverses irrégularités. Par conséquent, le plaignant a demandé quelles garanties le Parlement offrait aux citoyens en termes de transparence et de contrôle approprié des comptes des députés.
Le plaignant a demandé au Médiateur de prendre toutes les mesures possibles pour porter sa plainte à l'attention des députés européens, du public et des médias européens, en particulier dans le contexte de la proposition de réforme du règlement (CE) n° 1049/2001, qui, selon lui, restreindrait davantage l'accès aux documents. En outre, il a demandé au Médiateur de veiller à ce que le Parlement donne suite à son annonce de publier des informations sur les indemnités des députés sur son site internet et se conforme ainsi à la demande du Médiateur à cet égard.
Le plaignant a estimé qu'il ressortait clairement du résumé du rapport de l'auditeur interne publié par un député européen que les règles actuelles relatives à l'indemnité d'assistance parlementaire offraient une possibilité d'abus, permettant par exemple aux députés européens de verser l'intégralité du montant disponible au titre de cette indemnité aux prestataires de services alors qu'ils ne disposaient que d'un seul assistant accrédité, voire d'aucun assistant accrédité, ou de verser l'indemnité à une fausse entreprise.
En outre, le même résumé a montré que, dans 26 % des cas retenus dans l’échantillon pour le rapport d’audit, aucun certificat d’affiliation à un régime de sécurité sociale n’avait été présenté à l’administration du Parlement, ce que l’auditeur avait considéré comme non conforme à la réglementation FID. En outre, il y a eu des cas où les assistants ont été payés de manière excessive pour les frais de voyage et de séjour. Le plaignant a estimé que ce résumé devait être pris en compte pour déterminer si la divulgation qu'il avait demandée était «nécessaire dans une société démocratique».
Le plaignant a également noté que le Parlement avait interprété la notion de vie privée de manière très large, ce qui l'avait amené à bloquer tout accès aux comptes des députés. Toutefois, selon lui, sa demande ne constituait en aucun cas une intrusion dans le «cercle intérieur» de la vie privée des députés et de leurs assistants, mais poursuivait l’objectif légitime de tenir les députés publiquement responsables.
Le plaignant a de nouveau souligné que les électeurs devaient être en mesure d'examiner si les réalisations des députés au cours de leur mandat justifiaient le montant d'argent qu'ils ont été payés par le Parlement. Sinon, les électeurs ne pourraient pas tirer pleinement parti des avantages de la démocratie.
LA DÉCISION
1 Accès du public aux données concernant les indemnités accordées aux députésLes faits pertinents
1.1 Le plaignant, journaliste travaillant pour l'hebdomadaire maltais MaltaToday, a demandé au Parlement européen l'accès à des données détaillant les paiements effectués par le Parlement à ses cinq députés maltais. Le Parlement a rejeté la demande et la demande confirmative du plaignant, faisant valoir que les documents en question contenaient des données à caractère personnel conformément à l'article 2 du règlement (CE) n° 45/2001 du Parlement européen et du Conseil relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions et organes communautaires et à la libre circulation de ces données(10) (ci-après dénommé "règlement n° 45/2001"). Selon le Parlement, la divulgation des documents porterait atteinte aux intérêts d’un tiers en matière de protection de la vie privée, au sens de l’article 4, paragraphe 1, point b), du règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission(11) (ci-après le «règlement no 1049/2001»). En outre, la bonne utilisation des fonds publics était garantie par les contrôles internes et externes pertinents effectués par la commission du contrôle budgétaire et la Cour des comptes. Le Parlement fait également valoir que l’article 5, paragraphe 3, de son règlement intérieur dispose que les députés n’ont pas le droit d’inspecter les dossiers et comptes personnels d’autres députés. Par conséquent, a fortiori, un tel accès devait être refusé à des personnes extérieures au Parlement.
1.2 Dans sa plainte au Médiateur, le plaignant a fait valoir qu'un député européen était une personne publique qui était payée à la fois par les gouvernements nationaux et par des fonds européens et donc indirectement par les contribuables européens. Les contribuables devraient donc avoir le droit de contrôler l'utilisation de leurs contributions en ayant accès aux comptes des députés. Il souligne que l'ouverture renforce les principes de la démocratie et des droits fondamentaux et qu'elle aide les citoyens de l'Union à participer aux affaires européennes.
L'enquête du Médiateur1.3 Dans son avis, le Parlement a maintenu sa position. Elle a notamment indiqué qu’elle ne pouvait pas donner accès aux documents en cause parce qu’ils concernaient non seulement des députés, mais également des tiers, tels que des assistants, dont les relations avec les députés étaient régies par un contrat de droit privé. Le Parlement a fait valoir qu’il n’était pas autorisé à s’immiscer dans cette relation et s’est donc limité au rôle d’expert-comptable. Il a également soutenu que le contrôle public de la bonne utilisation des fonds européens était garanti par des audits efficaces effectués par la commission du contrôle budgétaire et par la Cour des comptes.
1.4 Une inspection effectuée par les services du Médiateur a montré que la demande du plaignant concernait quatre types d'indemnités pour les députés, enregistrées dans trois bases de données par la direction générale des finances du Parlement. En particulier, la base de données INDE enregistre les indemnités pour frais généraux, la base de données CID enregistre les indemnités pour le remboursement des frais d’assistance parlementaire et la base de données MIME enregistre les indemnités de voyage et de séjour des députés au Parlement européen. À titre d'exemple et à titre confidentiel, des extraits de ces trois bases de données concernant des députés individuels ont été montrés aux représentants du Médiateur.
- Les impressions de la base de données INDE montraient le nom du député concerné, le montant qu’il percevait au titre de l’indemnité de frais généraux, qui était versée sous la forme d’un montant forfaitaire identique pour tous les députés, le montant des cotisations au régime de pension des députés à déduire de l’indemnité, qui variait en fonction de facteurs individuels, et les coordonnées bancaires du député.
- Les impressions de la base de données CID montraient le montant que le député concerné avait demandé à être payé à son(ses) assistant(s) chaque mois. Outre le nom du député, les impressions indiquaient le nom des assistants et les montants perçus par chacun d’entre eux, conformément à leurs contrats avec le député. Dans d’autres cas, le nom d’une entreprise était indiqué à la place du nom des assistants, étant donné que les contrats conclus par les députés avec leurs assistants pouvaient également être des contrats de services. Les montants versés aux assistants pour le compte des députés au Parlement européen au titre de cette indemnité variaient et étaient soumis à un certain plafond fixe. Les impressions montraient, pour chaque mois, ce budget maximal et la partie de celui-ci qui avait été utilisée, ainsi que le montant qui n'avait pas été utilisé. Le représentant du Parlement indique que le budget inutilisé de chaque mois peut être utilisé à tout moment jusqu'à la fin de l'année, date à laquelle il expirera.
- Les impressions de la base de données MIME montrent, tout d'abord, l'indemnité versée pour les déplacements des députés entre leur lieu d'origine et leur lieu de travail, c'est-à-dire Bruxelles et Strasbourg. Cette indemnité a été versée sous la forme d’une somme forfaitaire, calculée sur la base de la distance concernée et du moyen de transport choisi. Le montant forfaitaire serait également remboursé si les frais réels de voyage étaient inférieurs. Toutefois, les députés au Parlement européen étaient tenus de produire leur carte d’embarquement afin d’être remboursés pour les voyages en avion. Deuxièmement, la base de données a montré l'indemnité de séjour du député, qui est accordée pour les jours passés à travailler pour le Parlement et est calculée sur la base des listes que les députés ont signées lorsqu'ils assistaient, par exemple, aux commissions dont ils étaient membres. Le montant de l’indemnité était le même pour chaque député. Troisièmement, la base de données indiquait les remboursements d’autres frais de voyage, qui étaient effectués sur la base de la preuve des coûts réellement exposés. Les rubriques qui figuraient dans l'exemple présenté aux représentants du Médiateur étaient notamment les suivantes: les frais de transport aérien,les frais divers,les frais d ' hôtel et les frais de taxi. Une impression plus détaillée a montré les dates et les lieux de voyage ainsi que la connexion utilisée. En ce qui concerne l’indemnité de séjour, l’imprimé plus détaillé indiquait le nom du comité présent. Le représentant du Parlement a déclaré qu'il n'y avait pas de données concernant des tiers dans cette base de données. Les frais de voyage des assistants, par exemple, ne pouvaient pas être remboursés au titre de cette indemnité.
1.5 Étant donné que la présente affaire exigeait de trouver un équilibre entre la transparence et le droit au respect de la vie privée, le Médiateur a consulté le Contrôleur européen de la protection des données (CEPD) sur la question de savoir si et, dans l'affirmative, dans quelle mesure les données demandées par le plaignant pouvaient être divulguées. Dans sa réponse, le CEPD a souligné que, bien que la position du député européen ne signifie pas que les personnes occupant cette position doivent se voir refuser la protection de leur vie privée, la considération fondamentale doit être que le public a le droit d'être informé de leur comportement. Les députés européens devaient être conscients de cet intérêt public. En l’espèce, cela était d’autant plus évident qu’il s’agissait des dépenses de fonds publics confiées aux députés. En ce qui concerne la possibilité de demander aux députés européens leur avis sur les effets d'une éventuelle divulgation de données, le CEPD a déclaré qu'il n'était pas convaincu de l'utilité de cette possibilité en l'espèce, car il semblait évident que les données relatives aux députés européens eux-mêmes devaient être divulguées.
En ce qui concerne les données relatives aux assistants des députés, le CEPD a déclaré que le résultat devait être plus nuancé. Tout en faisant valoir que le droit du public à l'information était également prédominant dans son cas, le CEPD a néanmoins estimé que des exceptions étaient nécessaires pour protéger les intérêts légitimes des assistants. Il a ensuite rappelé, à titre d'exemple, que la divulgation des noms des assistants en lien avec les députés pour lesquels ils travaillaient pouvait révéler les opinions politiques des assistants, qui constituaient des données sensibles au sens de l'article 10 du règlement 45/2001. Selon le CEPD, l'effacement des noms des assistants constituerait une protection adéquate de leurs droits. Le CEPD a également estimé que, si, pour des raisons spécifiques, cette solution ne répondait pas aux intérêts justifiés des personnes concernées, l'accès à des chiffres agrégés pourrait être envisagé.
Projet de recommandation du Médiateur1.6 Après une évaluation approfondie des différents aspects de l'affaire, le Médiateur a conclu que le Parlement avait rejeté à tort, dans son intégralité, la demande d'accès du plaignant aux données contenues dans ses bases de données INDE, CID et MIME. Il s'agissait d'un cas de mauvaise administration. Il a donc adressé un projet de recommandation au Parlement, lui demandant de "(i) réexaminer la demande d ' accès du plaignant aux données détaillant les indemnités accordées aux députés maltais et (ii) accorder au plaignant l ' accès à ces données" conformément aux considérations qu ' il lui avait soumises.
Avis circonstancié du Parlement et observations du plaignant1.7 Dans son avis circonstancié, le Parlement a informé le Médiateur que, conformément aux meilleures pratiques recensées dans différents États membres, son Bureau avait décidé de publier sur son site internet des informations concernant la réglementation concernant les frais et indemnités des députés (ci-après la «réglementation FID») et les montants auxquels les députés ont droit sous les différentes rubriques. Elle a estimé qu'elle donnerait ainsi suite à la demande du Médiateur en ce qui concerne l'indemnité de frais généraux. En ce qui concerne l'indemnité de remboursement des frais d'assistance parlementaire, le Parlement a soutenu que l'octroi de l'accès à ces données, même si les noms des assistants étaient occultés, porterait atteinte à leur droit à la vie privée, car le recoupement de ces informations avec la liste des assistants des députés, qui était déjà directement accessible sur le site web du Parlement, révélerait les détails des revenus personnels des assistants individuels. En ce qui concerne l’indemnité de voyage, le Parlement a fait valoir que la divulgation de la ventilation des montants reçus au titre de cette rubrique pourrait avoir de graves conséquences pour les députés, notamment parce que des conclusions pourraient être tirées concernant l’activité politique du député ainsi que ses sources d’information. En ce qui concerne l'indemnité de séjour, le montant de l'indemnité forfaitaire versée par jour sera rendu public sur le site internet du Parlement.
Le Parlement a soutenu que la divulgation de données à caractère personnel, c’est-à-dire les noms et les sommes versées pour des éléments individuels, serait disproportionnée par rapport à l’objectif poursuivi par le règlement (CE) no 1049/2001. Elle a estimé que la divulgation n’était pas nécessaire et était donc incompatible avec l’article 5, sous a), du règlement 45/2001. En outre, les députés n'avaient jamais été informés que les détails de leurs dépenses pourraient être révélés au public. En outre, le fait que pratiquement aucun parlement national n’ait fourni d’informations sur les indemnités versées à des membres individuels indiquait que cette divulgation était généralement considérée comme une violation indésirable de la vie privée. Le simple fait qu’il existe des pratiques différentes entre les parlements nationaux appelle à la retenue de la part du Parlement européen, afin d’éviter d’obliger les députés à adopter une pratique allant au-delà de ce qui est requis dans leurs propres États membres.
Le Parlement a également souligné que les députés pouvaient, bien entendu, décider de divulguer plus d'informations que ne l'exigent les règles du Parlement. Il ajoute qu'une fois que le statut des députés entrera en vigueur en 2009, de nouvelles modalités d'application entreront également en vigueur en ce qui concerne le remboursement des frais de voyage et le régime de pension. Par conséquent, le Parlement a estimé que la situation devrait être à nouveau analysée à la lumière des expériences susceptibles de découler de l'entrée en vigueur du statut.
1.8 Dans ses observations, le plaignant a maintenu sa plainte. Il attire l’attention du Médiateur sur un résumé d’un rapport d’audit interne produit par l’auditeur interne du Parlement, qui a été mis à disposition par un député et qui, selon le plaignant, prouve que les règles actuelles offrent aux députés une possibilité d’abus. Il a fait valoir que le résumé devrait être pris en compte pour déterminer si la divulgation qu'il avait demandée était « nécessaire dans une société démocratique ». Le plaignant est d'avis que le Parlement a interprété la notion de vie privée de façon trop large. Cette position du Parlement a confirmé que le contrôle public était effectivement nécessaire pour permettre aux électeurs de juger de la performance des députés. Le plaignant a également souligné que le Parlement n’avait jamais demandé l’avis des cinq députés maltais concernés et n’avait pas établi s’ils avaient donné leur consentement à la divulgation des données. Il demande au Médiateur de prendre toutes les mesures possibles pour porter cette affaire à l'attention des députés européens, du public et des médias. Il demande également au Médiateur de vérifier si le Parlement a donné suite à son annonce de mettre certaines informations à disposition sur son site internet.
L'évaluation du Médiateur1.9 Le Médiateur estime que les questions soulevées par le plaignant dans la présente affaire pourraient, en théorie, être interprétées sous trois angles principaux, à savoir en ce qui concerne les principes de transparence, de responsabilité financière et de responsabilité politique. Le principe de transparence fait partie des principes de bonne administration, dont le Médiateur doit s'efforcer d'assurer le respect. En ce qui concerne le deuxième de ces principes, la manière dont les députés utilisent les fonds publics soulève la question de savoir si les dépenses concernées ont été correctement comptabilisées. Le Médiateur considère que cet examen relève au premier chef de la responsabilité des autorités de contrôle budgétaire interne du Parlement et de la Cour des comptes. En ce qui concerne le principe de responsabilité politique, le Médiateur estime que cette question relève de la compétence exclusive du Parlement et de ses députés. Le Parlement et les députés européens jouent un rôle central dans le fonctionnement et dans le système d’équilibre des pouvoirs et des institutions de l’Union européenne et agissent, en fin de compte, sous le contrôle des électeurs eux-mêmes.
1.10 Il importe donc de souligner d'emblée que la présente enquête porte exclusivement sur la question de savoir si, en l'espèce, le Parlement a respecté le principe de transparence en ce qui concerne l'accès du public aux données en question. Le Médiateur rappelle une fois de plus que tant le Parlement que le plaignant ont fondé leur raisonnement sur le règlement (CE) n° 1049/2001 relatif à l'accès aux documents. Étant donné que le Parlement a accepté d'examiner la demande du plaignant en tant que demande d'accès à des documents au titre de ce règlement (et non, par exemple, en tant que demande d'informations), les procédures et les critères définis dans ce règlement doivent être appliqués. Cela implique également que seules les exceptions prévues par le règlement pourraient constituer des motifs valables de rejet de la demande du plaignant.
1.11 Dans son avis circonstancié, le Parlement a fait référence à une étude des pratiques des États membres en matière d'accès aux indemnités accordées aux membres des parlements nationaux. Le Médiateur note qu'il ressort de l'étude présentée par le Parlement qu'un grand nombre de parlements nationaux ne fournissent effectivement pas d'informations sur les paiements individuels à leurs membres, mais qu'il ressort également de la même source que sept parlements nationaux donnent accès à ces informations et qu'aucun résultat n'est indiqué pour huit autres parlements, dont trois semblent avoir répondu à une étude antérieure en 2002, indiquant qu'ils ont effectivement donné accès aux informations en question. Le Parlement fait valoir que le simple fait qu'il existe des pratiques différentes entre les parlements nationaux appelle à la retenue de sa part, afin d'éviter d'obliger les députés à adopter une pratique allant au-delà de ce qui est requis dans leurs propres États membres. Toutefois, la question de savoir si l’accès doit ou non être accordé en l’espèce est une question qui doit être résolue exclusivement au niveau de l’Union et en application du droit de l’Union uniquement. Les informations que le Parlement a fournies concernant les pratiques adoptées au niveau des États membres, bien que précieuses en tant que source de données comparatives, ne sauraient donc justifier le rejet de la demande du plaignant pour des motifs qui ne relèvent pas des exemptions prévues par le règlement (CE) no 1049/2001.
1.12 Le Médiateur prend également note de la déclaration du Parlement selon laquelle la situation devrait être réévaluée à la suite de l'entrée en vigueur, en 2009, du nouveau statut des députés. Dans la mesure où cette déclaration représente un engagement du Parlement en faveur d’un futur réexamen de la transparence des indemnités des députés, le Médiateur s’en félicite. Or, il s’agit en l’espèce d’une demande d’accès à des documents qui a été présentée en 2005 et de la manière dont elle a été traitée par le Parlement. Il est donc évident que le Médiateur doit apprécier cette affaire sur la base de la législation en vigueur au moment où le Parlement a traité la demande.
La relation entre le règlement (CE) n° 1049/2001 et le règlement (CE) n° 45/20011.13 Aux termes de son quatrième considérant, le règlement n° 1049/2001 apour objet de " donner le plus large effet possible au droit d ' accès du public aux documents". L’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement, que le Parlement a évoqué à l’appui de sa position, dispose :
«Les institutions refusent l’accès à un document lorsque sa divulgation porterait atteinte à la protection : (...) la vie privée et l'intégrité de l'individu, en particulier conformément à la législation communautaire relative à la protection des données à caractère personnel."
Selon la jurisprudence constante des juridictions communautaires, i) les exceptions au droit général d’accès aux documents prévu par le règlement (CE) no 1049/2001 doivent être appliquées et interprétées de manière restrictive(12); ii) l'institution concernée, lorsqu'elle refuse l'accès, doit évaluer dans chaque cas particulier si le document concerné relève des exceptions prévues(13); et iii) la possibilité d’accorder un accès partiel aux informations non couvertes par les exceptions pertinentes doit être envisagée(14).
L'article 5 du règlement (CE) n° 45/2001 dispose ce qui suit:
«Lesdonnées à caractère personnel ne peuvent être traitées que si:
a) le traitement est nécessaire à l'exécution d'une mission effectuée dans l'intérêt public sur la base des traités instituant les Communautés européennes ou d'autres instruments juridiques adoptés sur la base de ceux-ci ou relevant de l'exercice légitime de l'autorité publique dont est investi l'institution ou l'organe communautaire ou un tiers auquel les données sont communiquées, ou
(b) le traitement est nécessaire au respect d'une obligation légale à laquelle le responsable du traitement est soumis, ou
(c) le traitement est nécessaire à l'exécution d'un contrat auquel la personne concernée est partie ou à la prise de mesures préalables à la conclusion d'un contrat à la demande de la personne concernée, ou
(d) la personne concernée a donné son consentement sans ambiguïté, ou
e) le traitement est nécessaire à la protection des intérêts vitaux de la personne concernée.»
1.14 Le Médiateur note que le Parlement a cité l'arrêt de la Cour de justice dans l'affaire Österreichischer Rundfunk (15), dans lequel la Cour a jugé que la directive 95/46/CE relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données(16) ne s'opposait pas à une réglementation nationale exigeant la divulgation des noms des bénéficiaires de montants de revenus annuels supérieurs à un certain seuil, à condition que la juridiction nationale détermine qu'une telle divulgation est nécessaire et appropriée à l'objectif d'intérêt général poursuivi par la réglementation. Le Parlement a fait valoir que, en l'espèce, le contrôle des dépenses publiques constituait l'intérêt public à protéger et que la publication des paiements individuels aux députés et aux assistants n'était pas nécessaire au sens de l'article 5, point a), du règlement (CE) n° 45/2001 pour la réalisation de cet intérêt public.
1.15 Cette position juridique semble reposer sur l'hypothèse que le règlement (CE) n° 1049/2001 crée un renvoi au règlement (CE) n° 45/2001 en ce qui concerne les documents contenant des données à caractère personnel. Le Médiateur estime qu'une telle approche aurait de graves implications pour le droit d'accès des citoyens aux documents en vertu du règlement (CE) n° 1049/2001.
En particulier, il convient de noter que l’article 6, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1049/2001 dispose que les demandeurs n’ont pas à motiver leur demande d’accès à un document donné. Toutefois, l'article 8, point b), du règlement (CE) n° 45/2001 dispose que les données à caractère personnel ne sont transférées "que si le destinataire établit la nécessité de leur transfert". Tant l’article 8, sous b), que l’article 5, sous a), du règlement 45/2001, sur lesquels le Parlement s’est fondé en l’espèce, exigent la nécessité pour que le transfert de données soit licite. L’application de ces dispositions viderait donc de son sens l’article 6, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1049/2001 dans tous les cas où des citoyens demandent l’accès à un document contenant des données à caractère personnel. De l'avis du Médiateur, cela ne peut pas avoir été l'intention du législateur communautaire. Il est donc nécessaire de trouver une interprétation qui tienne dûment compte des intérêts protégés tant par le règlement (CE) n° 45/2001 que par le règlement (CE) n° 1049/2001.
1.16 En ce qui concerne la relation entre le règlement (CE) n° 1049/2001 et le règlement (CE) n° 45/2001, le Médiateur a toujours considéré que tant l'accès du public aux documents que la protection des données sont des droits légitimes, mais qu'il ne s'agit pas de droits concurrents(17). Le principe dominant dans l'administration publique doit être de servir les citoyens par le biais de procédures de prise de décision ouvertes, afin de leur permettre de surveiller l'exercice de son pouvoir. Sur la base de ces considérations, le Médiateur a constamment souligné, dans le cadre d’un certain nombre de plaintes concernant l’accès aux documents, que cet accès ne pouvait pas être limité par une interprétation excessivement large de la législation en matière de protection des données(18).
1.17 Le CEPD a largement adopté le même point de vue dans son document d'information sur l'accès du public aux documents et la protection des données(19). Il a confirmé ce point de vue dans sa réponse à la consultation du Médiateur dans la présente affaire, dans laquelle il a souligné que, bien que les députés européens ne doivent manifestement pas se voir refuser la protection de leur vie privée, la considération fondamentale dans une société démocratique doit être que le public a le droit d'être informé de leur comportement.
1.18 À cet égard, il convient de noter que la relation entre les règlements 1049/2001 et 45/2001 a également été examinée par le Tribunal de première instance dans son récent arrêt dans l'affaire Bavarian Lager (20), qui concernait, entre autres, l'accès aux noms des lobbyistes ayant assisté à une réunion avec la Commission et les représentants des gouvernements nationaux. Dans son arrêt, la Cour a jugé que l'article 8, point b), du règlement (CE) n° 45/2001 ne peut s'appliquer lorsque des données à caractère personnel doivent être transférées pour donner effet au règlement (CE) n° 1049/2001.
1.19 Le Médiateur note que l'interprétation juridique exprimée par le Parlement dans son avis circonstancié avait déjà été formulée par le Président du Parlement européen dans une lettre adressée au Médiateur le 28 octobre 2002(21). Le président du Parlement de l’époque, M. Pat Cox, a clairement exprimé la position du Parlement selon laquelle l’interprétation par le Médiateur de la relation juridique entre le règlement (CE) n° 1045/2001 et la directive 45/2001, qui était la même que celle adoptée dans la présente décision, «[...] représenterait une modification du droit matériel, étant donné que l’article 4, paragraphe 1, point b), du règlement (CE) n° 1049/2001 a pour effet de subordonner le droit d’accès du public prévu à l’article 2 dudit règlement à la législation communautaire en matière de protection des données»[soulignement ajouté].
1.20 Cette théorie du renvoi a également été constamment défendue par la Commission jusqu'à ce que le Tribunal rejette une telle interprétation dans l'affaire Bavarian Lager. Toutefois, la Commission a formé un pourvoi devant la Cour de justice contre l'arrêt du TPI(22) au motif, entre autres, que le TPI a jugé que l'article 8, point b), du règlement (CE) n° 45/2001 ne peut s'appliquer aux données à caractère personnel contenues dans des documents détenus par une institution relevant du règlement (CE) n° 1049/2001 et qu'aucune disposition du règlement (CE) n° 45/2001 ou du règlement (CE) n° 1049/2001 n'exige ou ne permet que cette disposition soit invalidée afin de permettre à une norme prévue par le règlement (CE) n° 1049/2001 d'avoir effet. Ce moyen du pourvoi de la Commission est, en substance, identique à l’interprétation juridique avancée par le Parlement européen dans son avis circonstancié au Médiateur.
1.21 Comme cela a été expliqué de manière générale ci-dessus et sera développé plus en détail ci-après, le Médiateur reste convaincu qu'il ne s'agit pas de l'interprétation correcte de la question juridique générale de la relation entre le règlement (CE) n° 1049/2001 et le règlement (CE) n° 45/2001. Ce point de vue du Médiateur est partagé par le CEPD et a également été confirmé par le Tribunal de première instance dans l'affaire Bavarian Lager qui, jusqu'à ce que la Cour de justice rende son arrêt sur le pourvoi, reste l'interprétation faisant autorité en la matière et doit être respectée tant par le Parlement que par le Médiateur.
1.22 Par conséquent, en ce qui concerne la présente affaire, le Médiateur estime que le plaignant n'avait pas besoin d'établir que le traitement et le transfert des données en question étaient nécessaires.
Sur l’interprétation du règlement no 1049/20011.23 Lorsqu'il a examiné la demande du plaignant sur la base du règlement (CE) n° 1049/2001, le Parlement est parvenu à la conclusion que l'exception prévue à l'article 4, paragraphe 1, point b), était applicable parce que la divulgation porterait atteinte à la protection de "lavie privée et de l'intégrité de l'individu". Il est clair que les documents auxquels le plaignant souhaite avoir accès contiennent des données à caractère personnel. Toutefois, dans son arrêt dans l'affaire Bavarian Lager, le Tribunal de première instance a jugé que toutes les données à caractère personnel n'étaient pas (en cas de divulgation) de nature à porter atteinte à la vie privée de la personne concernée. Au lieu de cela, le Tribunal a estimé qu’il convenait d’apprécier si l’accèsdu public était « susceptible de porter concrètement et effectivement atteinte à la protection de la vie privée et de l’intégrité des personnes concernées»(23).
1.24 Avant d'appliquer ce critère à la présente affaire, le Médiateur juge utile d'examiner brièvement deux arguments soulevés par les parties dans le cadre de l'interprétation du règlement (CE) n° 1049/2001.
1.25 Premièrement, il convient de rappeler que l'exception prévue à l'article 4, paragraphe 1, point b), du règlement (CE) n° 1049/2001 est formulée en termes inconditionnels. En d'autres termes, l'accès ne peut être accordé si la divulgation d'un document porterait atteinte à la protection de la vie privée et de l'intégrité d'une personne. Cette exception ne saurait être écartée, de même que les exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 2, par un intérêt public supérieur justifiant la divulgation. Par conséquent, le Médiateur est surpris de constater que, dans son avis circonstancié, le Parlement semblait faire valoir qu’une demande d’accès devait faire référence à un intérêt public supérieur qui devait être distinct de l’intérêt public général à l’accès aux documents.
1.26 Deuxièmement, dans ses observations, le plaignant a fait valoir que le Parlement aurait dû établir si les députés avaient donné leur consentement au traitement conformément à l'article 5, point d), du règlement (CE) n° 45/2001. Le Parlement n’a pas fait référence à cet argument dans ses observations. Toutefois, le Parlement a fait valoir que les députés n'avaient pas été informés de la possibilité que les détails de leurs dépenses puissent être révélés au public.
Dans son arrêt dans l'affaire Bavarian Lager, le Tribunal de première instance a jugé que le traitement des données requis par le règlement (CE) n° 1049/2001 constitue une obligation juridique aux fins de l'article 5, point b), du règlement (CE) n° 45/2001. Par conséquent, la personne concernée ne disposait pas, en principe, d’un droit d’opposition. Toutefois, il était nécessaire de tenir compte, sur la base de l’article 4, paragraphe 1, point b), du règlement (CE)no 1049/2001, de l’incidence que la divulgation de données concernant la personne concernée pourrait avoir (24). Dans sa réponse à la consultation du Médiateur, le CEPD a estimé que les députés devaient être conscients de l'intérêt public de leur activité, en particulier lorsqu'il s'agissait de dépenses de fonds publics. Par conséquent, il n’était pas nécessaire d’interroger les députés européens sur leur avis en ce qui concerne les effets de la divulgation des données en question.
Compte tenu de ce qui précède, le Médiateur estime que la question de savoir si les députés concernés ont été consultés ou s'ils ont été informés de la possibilité que les détails de leurs dépenses puissent être révélés au public n'est pas pertinente pour son évaluation du rejet par le Parlement de la demande du plaignant au titre du règlement (CE) n° 1049/2001.
Conclusions du Médiateur en ce qui concerne les différents ensembles de données concernés1.27 Compte tenu de toutes les considérations qui précèdent, le Médiateur va maintenant se pencher sur les différents ensembles de données concernés par la demande d'accès aux documents présentée par le plaignant. Il s’agit de données relatives 1) à l’indemnité de frais généraux enregistrée dans la base de données INDE, 2) à l’indemnité de remboursement des dépenses d’assistance parlementaire enregistrée dans la base de données CID et 3) à l’indemnité de voyage et de séjour enregistrée dans la base de données MIME.
(1) Indemnité de frais généraux1.28 En ce qui concerne l'indemnité de frais généraux enregistrée dans la base de données INDE, le Médiateur recommande que le montant de la somme forfaitaire versée à tous les députés soit divulgué, s'il n'est pas déjà public. Le Médiateur a estimé en effet qu'il n'était pas possible de voir en quoi la divulgation de ces informations était susceptible de porter concrètement et effectivement atteinte à la protection de la vie privée et de l'intégrité des députés concernés.
1.29 Le Médiateur note que, dans son avis circonstancié, le Parlement l'a informé que le montant forfaitaire en question s'élevait actuellement à 4 052 EUR et était révisé chaque année. Il prend note de la déclaration du Parlement selon laquelle les citoyens peuvent obtenir, sur demande, des informations sur ce montant et se félicite que le Parlement ait annoncé qu'il mettrait désormais ces informations à la disposition du public sur son site internet. Même si le Parlement ne l'a pas explicitement indiqué, le Médiateur espère que les informations à fournir sur le site web du Parlement comprendront les montants forfaitaires à partir de l'année 2004, étant donné que la demande du plaignant portait spécifiquement sur les années 2004 et 2005.
1.30 Par conséquent, le Médiateur estime que le Parlement a effectivement accepté cet aspect de son projet de recommandation. En fait, il est maintenant clair que les cinq députés européens de Malte (comme tous les autres députés) reçoivent cette indemnité. Dans ces circonstances, insister pour que le Parlement divulgue les données pertinentes de la base de données INDE pour chacun de ces députés ne servirait à rien, étant donné que le document pertinent ne ferait que confirmer ce que le plaignant sait maintenant de toute façon.
1.31 Dans ses observations sur l'avis circonstancié du Parlement, le plaignant a demandé au Médiateur de veiller à ce que le Parlement se conforme à son annonce selon laquelle il publierait les informations pertinentes en ligne. Le Médiateur rappelle qu’il n’a pas le pouvoir de contraindre une institution ou un organe à prendre une certaine mesure afin d’éliminer la mauvaise administration qu’il a constatée. En ce qui concerne la présente affaire, le Médiateur n'a en tout état de cause aucune raison de douter que le Parlement procédera à la publication des données comme annoncé dans son avis circonstancié. Toutefois, si le Parlement, contrairement à toute attente, ne se conformait pas à son annonce dans un délai raisonnable, le plaignant pourrait envisager de déposer une nouvelle plainte auprès du Médiateur.
1.32 En ce qui concerne les données relatives à la participation au régime de pension des députés, qui sont également enregistrées dans la base de données INDE, le Médiateur a annoncé, dans son projet de recommandation, qu'il attendrait l'issue de l'affaire 655/2006/(SAB)ID concernant l'accès à la liste des députés affiliés au régime de pension. Sa décision dans cette affaire a également été adoptée aujourd'hui. Le Médiateur est parvenu à la conclusion que, après avoir conclu à titre provisoire à l'existence d'un cas de mauvaise administration et présenté une proposition de solution à l'amiable qui a été rejetée par le Parlement, une évaluation complète du problème en cause l'amènerait très probablement à conclure que le refus contesté du Parlement de divulguer ces informations n'était pas fondé et qu'il s'agissait là d'un cas de mauvaise administration.
Toutefois, le Médiateur a noté que la question pertinente avait déjà été examinée par le Parlement et que ce dernier, agissant en tant qu’organe politique et siégeant en session plénière(25), semblait avoir pris la décision de ne pas divulguer ces données. Cette décision du Parlement implique que la notion de responsabilité politique, plutôt que celle de mauvaise administration éventuelle de l'institution, entre en jeu. Cette distinction est un élément d'une importance capitale dans le fonctionnement et dans le système d'équilibre des pouvoirs et des institutions de l'Union européenne. Dans ces circonstances, le Médiateur a estimé qu'aucune enquête supplémentaire n'était justifiée sur cette question et a clos l'affaire. Étant donné que les mêmes considérations s’appliquent également en ce qui concerne l’aspect correspondant du présent grief, il estime qu’aucune enquête supplémentaire sur cette question de sa part n’est justifiée.
(2) L’indemnité de remboursement des dépenses d’assistance parlementaire1.33 En ce qui concerne l'indemnité de remboursement des dépenses d'assistance parlementaire, enregistrée dans la base de données du CID, le CEPD a estimé que le droit du public à l'information était prédominant, mais que des exceptions étaient nécessaires pour protéger les intérêts légitimes des assistants. Le CEPD a souligné, dans ce contexte, que la divulgation des noms des assistants en relation avec les députés pour lesquels ils travaillaient pourrait révéler les opinions politiques des assistants.
Le Médiateur partage l'avis du CEPD et recommande qu'en l'absence de toute raison spécifique s'opposant à la divulgation, l'accès soit accordé, à l'exception des références aux noms des assistants, qui devraient être supprimées.
Le Parlement n'a pas mis en œuvre le projet de recommandation du Médiateur à cet égard. Dans son avis circonstancié, elle a informé le Médiateur que chaque député avait droit à une indemnité mensuelle de ce type, jusqu'à concurrence d'un montant maximal de 16 914 EUR actuellement. Toutefois, le Parlement a fait valoir que la divulgation d'une ventilation détaillée du montant de cette indemnité réclamée par chaque député violerait, dans la pratique, la vie privée des assistants, car elle permettrait de croiser ces informations avec la liste des assistants parlementaires, qui est accessible au public sur le site web du Parlement, afin d'obtenir les détails concernant les revenus personnels des assistants individuels.
1.34 Le Médiateur note que le point soulevé par le CEPD concernant la protection des opinions politiques des assistants ne semble plus pertinent pour sa propre évaluation, car les informations en question sont déjà dans la sphère publique. Toutefois, l'argument du Parlement selon lequel le recoupement du registre avec les informations relatives à l'indemnité d'assistance parlementaire pourrait permettre de tirer des conclusions sur le montant de la rémunération individuelle des assistants mérite un examen plus approfondi. Le Médiateur estime qu’il ne saurait être exclu, en principe, que la divulgation d’informations permettant de telles conclusions soit susceptible de porter concrètement et effectivement atteinte à la protection de la vie privée et de l’intégrité des assistants concernés. Il n’est toutefois pas convaincu que la divulgation de données agrégées concernant cet abattement aurait ces conséquences négatives dans tous les cas. En tout état de cause, le Médiateur n'est pas convaincu que des conclusions concernant les paiements effectués aux assistants individuels seraient possibles dans le cas des députés européens qui ont plus d'un assistant ou dans le cas des députés européens qui font usage de la possibilité de payer une entreprise pour fournir des services d'assistance. Le Médiateur note que, selon la liste des assistants disponible sur le site internet du Parlement, deux des cinq députés maltais concernés par la présente plainte comptent actuellement plus d'un assistant. Toutefois, il convient également de reconnaître que, si ces assistants travaillaient dans différents pays et étaient rémunérés dans différentes monnaies, cela pourrait à nouveau conduire à l’identification possible des paiements qui leur sont versés.
1.35 Le Parlement aurait donc dû fournir des explications supplémentaires et de meilleure qualité afin d'établir son argument selon lequel les informations à divulguer permettraient, en l'espèce, de tirer des conclusions concernant les revenus personnels des assistants individuels. Toutefois, le Médiateur note que le Parlement n'a fait aucun effort pour démontrer que la divulgation des données pertinentes dans les cas concrets des cinq députés maltais permettrait de tirer des conclusions sur le salaire de leurs assistants individuels et que la divulgation de ces données est susceptible de porter concrètement et effectivement atteinte à la protection de la vie privée et de l'intégrité des assistants concernés.
1.36 En outre, le Médiateur rappelle que, lors de sa consultation avec le CEPD, il a évoqué la possibilité de divulguer des informations indiquant si et dans quelle mesure les députés européens ont épuisé leur budget au titre de l'indemnité d'assistance parlementaire pour une année donnée. Le CEPD a approuvé cette possibilité au cas où il y aurait des raisons spécifiques de soutenir que la suppression des noms des assistants ne serait pas suffisante. Toutefois, le Médiateur note que le Parlement n'a malheureusement pas non plus commenté cette possibilité.
1.37 Le Médiateur est conscient du fait que la compilation de ces données agrégées peut nécessiter des opérations dans la base de données concernée qui vont au-delà de la simple impression d'extraits. Dans sa réponse à la demande d'accès du plaignant, le Parlement a observé à juste titre que le règlement (CE) n° 1049/2001 concernait l'accès aux documents existants et n'obligeait pas les institutions à créer des documents. Le Parlement a ajouté que lorsque les informations demandées n’étaient pas disponibles dans un ou plusieurs documents existants mais impliquaient la collecte de données à partir d’une base de données, une demande d’accès à ces informations, stricto sensu, ne relevait pas du champ d’application du règlement (CE) no 1049/2001. Toutefois, le Médiateur note également que le Parlement a néanmoins considéré que la demande du plaignant devait être examinée à la lumière des dispositions du règlement (CE) n° 1049/2001. Étant donné que l’octroi de l’accès aux informations concernées obligerait en tout état de cause le Parlement à les imprimer à partir de la base de données dans laquelle elles figurent, le Médiateur estime que la préparation d’une impression contenant des chiffres agrégés ne semble pas entraîner un surcroît de travail disproportionné. En outre, il ressort de l'inspection des bases de données concernées par le Médiateur que les opérations nécessaires à la production de données agrégées seraient relativement simples.
1.38 Compte tenu de ce qui précède, le Médiateur estime que le Parlement n'a pas fourni d'explication satisfaisante quant aux raisons pour lesquelles il n'a pas pu donner accès à la ventilation du montant de l'indemnité de remboursement des dépenses d'assistance parlementaire réclamée par les députés concernés et, en tout état de cause, n'a pas envisagé d'accorder l'accès à des données agrégées. Il s'agit d'un cas de mauvaise administration.
(3) Indemnités de voyage et de séjour1.39 En ce qui concerne la base de données MIME, le Médiateur a recommandé d'accorder un accès complet aux données contenues dans cette base de données.
Il ressort de son inspection de cette base de données que trois catégories différentes d'informations y figurent: (a) les indemnités forfaitaires pour les déplacements entre le lieu d'origine du député et Bruxelles ou Strasbourg, (b) l'indemnité de séjour versée sur la base des listes de présence signées par les députés et (c) les frais de voyage spéciaux, c'est-à-dire vers des lieux autres que Bruxelles ou Strasbourg, qui ont été remboursés sur la base de la preuve des frais exposés. Le Parlement a fait valoir qu'il convenait de trouver un équilibre entre l'intérêt public à garantir le libre exercice du mandat des députés et l'intérêt public à un contrôle efficace des dépenses publiques. En ce qui concerne l'indemnité de voyage, le Parlement a annoncé qu'il publierait sur son site internet des informations sur les méthodes de calcul et les montants concernés. Toutefois, la divulgation de la ventilation des montants reçus au titre de cette rubrique pourrait avoir de graves conséquences pour les députés, permettant de tirer des conclusions sur leur activité politique et leurs sources d’information et portant ainsi atteinte à leur indépendance. En ce qui concerne l’indemnité de séjour, qui s’élève actuellement à 287 EUR par jour, le Parlement a annoncé qu’il mettrait à disposition sur son site web des informations sur ce montant et sur la fonction des paiements effectués au titre de cette rubrique.
1.40 Le Médiateur se félicite que le Parlement ait annoncé qu'il fournirait des informations supplémentaires concernant l'indemnité de voyage. Toutefois, il note également que le Parlement n’a pas mis en œuvre son projet de recommandation visant à communiquer les données détaillant les montants reçus par les différents députés au Parlement européen sous cette rubrique. Il en va de même pour l'indemnité de séjour. Bien que le Médiateur se félicite des informations supplémentaires fournies par le Parlement, il estime que ces informations ne répondent pas à la demande du plaignant, qui souhaitait recevoir des informations sur les montants individuels reçus par les députés européens sous cette dernière rubrique.
1.41 Quant à l'argument du Parlement selon lequel la divulgation des données pourrait permettre de tirer des conclusions concernant l'activité politique des députés et leurs sources d'information et porter ainsi atteinte à leur indépendance, le Médiateur ne voit pas clairement laquelle des exceptions prévues à l'article 4 du règlement (CE) n° 1049/2001 le Parlement entend invoquer à cet égard. Il doute que l'argument du Parlement soit pertinent pour l'application du règlement 1049/2001.
1.42 Toutefois, même si l'argument était considéré comme pertinent, le Médiateur ne comprend pas en quoi la divulgation des données visées aux points a) et b) du point 1.39 ci-dessus pourrait avoir de telles conséquences. Il est évident que les députés doivent se rendre à Bruxelles et à Strasbourg pour leur mandat et que cela fait partie de leur travail d'assister à des réunions dans ces lieux, pour lesquelles ils perçoivent l'indemnité de séjour. En outre, la plupart - sinon la totalité - de ces réunions sont publiques, ce qui signifie que tout le monde serait en mesure de vérifier si un certain député européen s'est rendu à Bruxelles ou à Strasbourg.
1.43 Le Médiateur maintient donc son point de vue selon lequel le Parlement n'a pas établi que son refus d'accorder l'accès aux données concernant les paiements individuels pour les déplacements vers les lieux de travail et aux montants versés au titre de l'indemnité de séjour était juridiquement justifié. Il s'agit également d'un cas de mauvaise administration.
1.44 En ce qui concerne le point c) du point 1.39 ci-dessus, le Médiateur note qu'il ressort de son inspection de la base de données MIME que cette base de données ne semble pas contenir d'informations sur l'objet des déplacements des députés en dehors de Bruxelles et de Strasbourg, telles que, par exemple, les noms des personnes rencontrées par les députés concernés. Néanmoins, il reconnaît qu'il ne peut être exclu que certaines informations contenues dans la base de données ne soient pas divulguées dans la mesure où cela serait nécessaire à la protection des activités des députés et de leurs sources d'information. Toutefois, le Parlement n’a fourni aucune information concrète quant à la nature et à la proportion de ces données.
En tout état de cause, le Parlement ne semble pas avoir envisagé d’accorder un accès partiel à ces données de voyage. Il rappelle, à cet égard, qu’il ressort de son inspection de la base de données MIME que des impressions de différents niveaux d’information ont pu être produites. Le premier niveau d'information présenté aux représentants du Médiateur contenait des données agrégées sous des rubriques telles que les voyages en avion, les frais de plongeurs, les frais d'hôtel et les frais de taxi. Une impression plus détaillée a ensuite montré les dates et les lieux de voyage ainsi que la connexion utilisée.
De l'avis du Médiateur, il est difficile de voir comment les données agrégées disponibles au premier niveau d'information pourraient permettre de tirer des conclusions quant à l'activité politique des députés ou à leurs sources d'information et pourraient ainsi porter atteinte à leur indépendance.
1.45 Compte tenu de ce qui précède, le Médiateur conclut que le Parlement n'a pas fourni de raisons convaincantes expliquant pourquoi il ne pouvait pas accorder au plaignant l'accès, à tout le moins, à des données agrégées concernant les déplacements des députés dans des lieux autres que Bruxelles et Strasbourg. Il s'agit également d'un cas de mauvaise administration.
1.46 Le Médiateur conclut donc que l'avis circonstancié du Parlement ne contient pas d'explication satisfaisante quant à son refus persistant de fournir au plaignant l'accès à 1) des données concernant les paiements effectués aux députés européens au titre de l'indemnité de remboursement des dépenses d'assistance parlementaire, 2) des données concernant les paiements individuels aux députés européens pour leurs déplacements vers les lieux de travail du Parlement, 3) des données concernant les montants individuels versés aux députés européens à titre d'indemnités de séjour et 4) des données agrégées concernant le remboursement des frais encourus par chacun des députés européens pour des déplacements vers des lieux autres que les lieux de travail du Parlement. En ce qui concerne ces aspects de l'affaire, le Médiateur maintient donc les constatations de mauvaise administration figurant dans le projet de recommandation.
1.47 Si le Médiateur estime que l'avis circonstancié reçu d'une institution ou d'un organe auquel il a adressé un projet de recommandation n'est pas satisfaisant, il peut établir un rapport spécial à l'intention du Parlement européen, conformément à l'article 3, paragraphe 7, du statut du Médiateur. La présentation d'un rapport spécial donne au Parlement européen, en tant qu'organe politique qui tire sa légitimité de son élection directe par les citoyens et qui joue un rôle important dans l'ordre constitutionnel de l'Union, la possibilité de prendre position sur les points de vue et les conclusions du Médiateur dans les affaires d'importance générale.
1.48 Le Médiateur estime que la présente affaire revêt effectivement une importance générale suffisante pour justifier un rapport spécial. Toutefois, il ressort clairement de l’avis circonstancié du Parlement que le contenu de cet avis est le résultat d’intenses discussions politiques au sein du Parlement et que, lorsqu’il a donné son approbation à l’avis circonstancié, le Bureau du Parlement (dont les membres sont élus par les députés au Parlement européen) a donc agi en tant qu’organe politique du Parlement. En outre, l'article 195, paragraphe 2, du règlement du Parlement a pour effet qu'aucune suite ne peut être donnée à un rapport spécial du Médiateur sans l'autorisation de la Conférence des présidents, qui est également un organe politique du Parlement. Dans ces conditions, le Médiateur estime qu'un rapport spécial au Parlement sur la mauvaise administration à l'origine du projet de recommandation en l'espèce ne serait d'aucune utilité.
1.49 Lorsque le Médiateur décide que le non-respect d'un projet de recommandation ne justifie pas la présentation d'un rapport spécial au Parlement, sa pratique habituelle est de clore l'affaire par un commentaire critique. Un commentaire critique émis dans de telles circonstances confirme au plaignant que la plainte était justifiée et informe l’institution ou l’organe concerné de ce qu’il a fait de mal, afin qu’il puisse éviter une mauvaise administration similaire à l’avenir.
1.50 En l'espèce, l'analyse exposée aux points 1.27 à 1.46 ci-dessus explique en détail au plaignant dans quelle mesure le Médiateur estime que sa plainte est justifiée et les raisons qui l'ont conduit à ce point de vue. En outre, le Médiateur a fait tout ce qui était en son pouvoir pour persuader le Parlement de respecter le droit d’accès légal du plaignant. Le Médiateur rappelle à cet égard que, contrairement à la Cour, il n’a pas le pouvoir d’annuler la décision du Parlement de rejeter la demande d’accès du plaignant. En ce qui concerne d’éventuelles futures demandes d’accès, le Médiateur a déjà fait tout ce qui était en son pouvoir pour persuader le Parlement d’appliquer le règlement 1049/2001 tel qu’interprété par le Tribunal de première instance dans l’affaire Bavarian Lager, afin de donner effet au principe de transparence.
1.51 Le Médiateur estime donc qu'une remarque critique en l'espèce ne servirait à aucune des fins pour lesquelles une telle remarque est habituellement formulée lorsque l'avis circonstancié sur un projet de recommandation n'est pas satisfaisant mais qu'aucun rapport spécial n'est présenté au Parlement européen.
1.52 Le Médiateur rappelle toutefois qu'une étude(26) qu'il a achevée cette année a également souligné qu'une fonction supplémentaire des remarques critiques est de renforcer la confiance du public dans l'impartialité du Médiateur, en montrant que celui-ci est disposé à censurer publiquement les institutions de l'Union si nécessaire. En outre, le Médiateur rappelle que, comme indiqué au point 1.9 ci-dessus, le principe de transparence fait partie des principes de bonne administration, que le Médiateur doit veiller à respecter. Pour cette raison, le Médiateur estime qu'il convient de publier publiquement, dans un commentaire critique, son regret que le Parlement ait cherché à justifier son refus d'accepter pleinement le projet de recommandation visant à remédier à la mauvaise administration en l'espèce en s'appuyant sur une interprétation juridique qui affaiblit le principe de transparence et qui a été rejetée par le Tribunal de première instance dans l'affaire Bavarian Lager.
2 Conclusion2.1 Le Médiateur se félicite que l'avis circonstancié du Parlement sur le projet de recommandation reconnaisse que, dans une société transparente et démocratique, le public a le droit d'être informé de l'utilisation des fonds publics confiés aux députés. La Médiatrice se félicite de l’adoption par le Parlement d’une politique volontariste consistant à publier sur son site internet des informations sur les différentes indemnités auxquelles les députés ont droit. Le Médiateur prend également acte de la déclaration du Parlement selon laquelle la situation devrait être réévaluée à la suite de l’entrée en vigueur, en 2009, du nouveau statut des députés et, dans la mesure où cette déclaration représente un engagement du Parlement en faveur d’un futur réexamen de la transparence des indemnités des députés, il s’en félicite également.
2.2 En ce qui concerne la position du Parlement sur les droits juridiques du plaignant au titre du règlement (CE) n° 1049/2001, le Médiateur est heureux de constater qu'en ce qui concerne l'accès à l'indemnité de frais généraux, le Parlement a mis en œuvre l'aspect pertinent de son projet de recommandation.
2.3 En ce qui concerne les autres aspects du projet de recommandation, le Médiateur maintient les constatations de mauvaise administration contenues dans le projet de recommandation et estime nécessaire de formuler le commentaire critique suivant:
Le Médiateur regrette que le Parlement européen ait cherché à justifier son refus d'accepter pleinement le projet de recommandation visant à remédier à la mauvaise administration en l'espèce en s'appuyant sur une interprétation juridique qui affaiblit le principe de transparence et qui a été rejetée par le Tribunal de première instance dans l'affaire Bavarian Lager.
Le Médiateur clôt donc l'affaire.
Le Président du Parlement européen sera également informé de cette décision.
Veuillez agréer, Monsieur, l'expression de mes salutations distinguées.
P. Nikiforos DIAMANDOUROS
(1) JO 2001, L 145, p. 43.
(2) JO 2001, L 8, p. 1.
(3) "Public Access to Documents and Data Protection", Background Paper Series n° 1, juillet 2005. Ce document est disponible sur le site web du CEPD (http://www.edps.europa.eu/EDPSWEB/edps/lang/en/pid/21).
(4) JO 2007, C 27, p. 21.
(5) Affaires jointes C-465/00, C-138/01 et C-139/01, Österreichischer Rundfunk e.a., Rec. 2003, p. I-4989.
(6) Plainte 655/2006/(SAB)ID (confidentiel).
(7) Arrêt dans les affaires jointes C-465/00, C-138/01 et C-139/01, Österreichischer Rundfunk e.a., Rec. 2003, p. I-4989, point 92.
(8) Affaires jointes C-465/00, C-138/01 et C-139/01, Österreichischer Rundfunk e.a., Rec. 2003, p. I-4989, point 92.
(9) Le Parlement s'est référé à l'arrêt du Tribunal de première instance dans l'affaire T-84/03, Turco/Conseil, Rec. 2004, p. II-4061, point 82.
(10) JO 2001, L 8, p. 1.
(11) JO L 145, p. 43.
(12) Voir, par exemple, l'affaire C-266/05 P, Sison/Conseil, Rec. 2007, p. I-1233, point 63.
(13) Voir, par exemple, les affaires jointes C-174/98 P et C-189/98 P, Pays-Bas et Van Der Wal/Commission, Rec. 2000, p. I-1, point 24.
(14) Voir l'affaire C-353/01 P, Mattila/Commission, Rec. 2004, p. I-1073, point 30.
(15) Affaires jointes C-465/00, C-138/01 et C-139/01, Österreichischer Rundfunk e.a., Rec. 2003, p. I-4989, point 92.
(16) La présente directive contient des dispositions similaires à celles du règlement (CE) n° 45/2001.
(17) Voir la note du Médiateur sur la transparence et la protection des données du 14 novembre 2001 (http://www.ombudsman.europa.eu/letters/en/20011114-1.htm).
(18) Voir, par exemple, les décisions du Médiateur dans les affaires 1919/2005/GG (http://www.ombudsman.europa.eu/decision/en/051919.htm) et 3269/2005/TN (http://www.ombudsman.europa.eu/decision/en/053269.htm).
(19) "Public Access to Documents and Data Protection", Background Paper Series n° 1, juillet 2005. Ce document est disponible sur le site web du CEPD (http://www.edps.europa.eu/EDPSWEB/edps/lang/en/pid/21).
(20) Arrêt du 8 novembre 2007 dans l'affaire T-194/04, Bavarian Lager Co. Ltd/Commission, non encore publié au Recueil.
(21) Cette lettre répondait à une lettre du Médiateur européen adressée au Président du Parlement européen et de la Commission le 30 septembre 2002, dans laquelle celui-ci exprimait ses préoccupations quant à la mauvaise interprétation de la directive 95/46/CE et du règlement (CE) n° 45/2001 sur le traitement des données à caractère personnel, avec le risque de porter atteinte au principe de transparence et à l'accès du public aux documents.
(22) C-28/08 P, Commission/Bavarian Lager. Voir JO C 79 du 29 mars 2008, p. 21.
(23) Point 120 de l'arrêt.
(24) Point 109 de l'arrêt.
(25) Décision du Parlement européen "sur la décharge sur l'exécution du budget général de l'Union européenne pour l'exercice 2005, section I - Parlement européen" prise en session plénière le 24 avril 2007.
(26) Voir page 6 de l'étude sur le suivi donné par les institutions aux remarques critiques et autres remarques formulées par le Médiateur en 2006, disponible sur le site web du Médiateur: http://www.ombudsman.europa.eu/followup/fr/default.htm.
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