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Décision du Médiateur européen dans l'enquête d'initiative OI/5/99/(IJH)/GG relative à la Commission européenne


Strasbourg, le 16 février 2001

Monsieur le Président,

Le 3 décembre 1999, je vous ai écrit pour vous informer que j'avais décidé d'ouvrir une enquête d'initiative sur le problème des retards de paiement de la Commission européenne et vous ai demandé de soumettre un avis. Je vous ai également informé que j'avais l'intention de prévoir la possibilité d'une certaine participation du public à la procédure d'enquête.

Le 15 décembre 1999, j'ai écrit à un certain nombre d'organisations représentatives pour les inviter à présenter leurs observations sur cette enquête. La lettre que je vous ai adressée le 3 décembre 1999 a également été mise à la disposition du public sur mon site web (ainsi que toute correspondance ultérieure entre moi-même et la Commission), et les tiers intéressés ont été invités à me faire part de leur point de vue sur cette question.

J'ai reçu un nombre considérable d'observations de tiers en réponse à la présente invitation à présenter des observations.

Le 27 mars 2000, la Commission m'a transmis son avis provisoire dans lequel elle se référait à une étude préparée par Grant Thornton et au prochain rapport d'un groupe ad hoc mis en place par la Commission. Le 17 mai 2000, je vous ai demandé d'envisager de mettre ces deux documents à la disposition du public. Dans sa réponse du 3 juillet 2000, la Commission m'a informé qu'elle acceptait ma demande et que le rapport du groupe ad hoc me serait transmis avec l'avis définitif de la Commission.

Le 19 octobre 2000, la Commission m'a transmis son avis définitif.

Fin novembre et début décembre 2000, j'ai écrit à toutes les organisations représentatives que j'avais déjà informées de l'enquête le 15 décembre 1999 afin de les inviter à présenter leurs observations sur l'avis définitif de la Commission au plus tard le 31 janvier 2001. Des lettres similaires ont également été envoyées à toutes les autres personnes et organismes qui avaient présenté des observations au cours de la présente enquête. En réponse à cette invitation, des observations ont été reçues de trois parties.

Je vous écris maintenant pour vous faire connaître les résultats de mon enquête.

CONTEXTE

Position de la Commission

La Commission a identifié le retard de paiement de ses créanciers comme un problème persistant. En mai 1991, la Commission a fixé un délai global de 60 jours pour le paiement après réception d'une facture. Ce délai est de 40 jours pour que l'ordonnateur puisse valider et ordonner le paiement et de 20 jours pour que le contrôle financier l'approuve et que le service comptable puisse vérifier et exécuter le paiement(1).

En juin 1995, la Commission s'est fixé pour objectif que 95 % des paiements soient effectués dans un délai de 60 jours et qu'en principe, les paiements ne prennent jamais plus de 90 jours. En outre, les ordonnateurs ont été chargés d'informer le bénéficiaire du paiement dans un délai de 25 jours en cas de risque de dépassement du délai de 60 jours pour quelque raison que ce soit(2).

La Commission est revenue sur la question du retard de paiement dans une communication du 27 mars 1996(3). Toutefois, une autre communication datée du 10 juin 1997 a reconnu que la situation ne s ' était pas améliorée. Elle a également annoncé que, à partir du 1er octobre 1997, la Commission verserait des intérêts en cas de dépassement du délai de 60 jours. Le délai de 60 jours est suspendu si la Commission estime que le créancier n’a pas produit les documents nécessaires ou que des vérifications supplémentaires sont nécessaires. En outre, les intérêts ne sont dus que dans le cas d’une relation contractuelle dans laquelle le contractant fournit un service clairement identifiable(4).

Plaintes auprès du Médiateur

Depuis le début de son premier mandat, le Médiateur européen a reçu des plaintes concernant des retards de paiement de la part de la Commission. Les plaintes concernaient non seulement les honoraires et les dépenses, mais aussi d'autres paiements contractuels, ainsi que des subventions et des subventions. Le nombre de plaintes, ainsi que d'autres cas portés à l'attention du Médiateur par des députés au Parlement européen, indiquent que l'on a généralement l'impression que les retards de paiement de la Commission demeurent un problème important.

Les effets du retard de paiement

Le considérant 7 de la directive 2000/35/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 juin 2000 concernant la lutte contre le retard de paiement dans les transactions commerciales(5) décrit les effets négatifs du retard de paiement comme suit:

«De lourdes charges administratives et financières pèsent sur les entreprises, en particulier les petites et moyennes entreprises, en raison de délais de paiement excessifs et de retards de paiement. En outre, ces problèmes sont une cause majeure d’insolvabilité menaçant la survie des entreprises et entraînent de nombreuses pertes d’emplois.»

Ces considérations s’appliquent également à la Commission. En outre, le retard de paiement de la Commission nuit à sa réputation et, plus généralement, nuit aux relations entre les citoyens et les institutions et organes de l'Union. Ces points s'appliquent non seulement aux transactions commerciales, mais aussi au versement de subventions(6).

Le Médiateur a noté que, depuis octobre 1997, la Commission était disposée à verser des intérêts aux créanciers en cas de dépassement du délai de 60 jours, sous réserve de certaines conditions. Cette mesure a certainement réduit les conséquences du retard de paiement pour de nombreux entrepreneurs. Toutefois, certaines petites entreprises peuvent ne pas être en mesure de survivre à des problèmes de trésorerie causés par des retards de paiement, tandis que d'autres ne peuvent le faire qu'en empruntant à un taux d'intérêt plus élevé que celui payé par la Commission. Le Médiateur a également noté que le paiement d'intérêts transfère la charge financière des retards de paiement des contractants au budget communautaire et donc aux contribuables. Il n'était donc pas évident que la provision pour intérêts incitait les différents services de la Commission à effectuer les paiements en temps utile.

En général, il semble donc que si les intérêts peuvent réduire - mais pas éliminer - les conséquences négatives des retards de paiement, ils n'ont rien fait pour identifier ou s'attaquer à la ou aux causes sous-jacentes.

L'ENQUÊTE

Le Médiateur a donc décidé d'ouvrir une enquête d'initiative sur le problème des retards de paiement de la Commission.

Il a demandé à la Commission de l'informer des mesures qu'elle avait prises pour identifier et traiter les causes des retards dans les paiements aux contractants et aux bénéficiaires de subventions. Le Médiateur a également souligné qu'il serait utile que la Commission présente une analyse des causes persistantes du problème des retards de paiement, ainsi qu'une analyse des moyens possibles de le résoudre. Enfin, le Médiateur a demandé à la Commission de l'informer des procédures de recours ouvertes aux contractants en cas de litige avec la Commission concernant l'adéquation des prestations du contractant ou de la documentation fournie par le contractant. Le Médiateur a également demandé à la Commission d'indiquer si elle considérait que les procédures de recours étaient suffisamment rapides et efficaces et si des améliorations pouvaient être envisagées.

Observations de tiers

En réponse à son invitation à présenter des observations concernant sa décision d'ouvrir une enquête d'initiative, le Médiateur a reçu un nombre considérable d'observations de tiers. L'action entreprise par le Médiateur a été unanimement applaudie, et de nombreux tiers qui ont écrit ont fourni des exemples de cas où le retard de paiement de la Commission avait causé des problèmes. Certains tiers ont souligné qu'ils considéraient que des règles juridiquement contraignantes étaient nécessaires pour lutter contre le problème.

L'avis provisoire de la Commission

Dans son avis provisoire, la Commission a informé le Médiateur qu'une étude externe avait été commandée et que Grant Thornton, cabinet d'experts-comptables, avait présenté un rapport en septembre 1998.

L’étude est disponible sur le site web du Médiateur (http://www.ombudsman.europa.eu). Les principales recommandations formulées par les consultants peuvent être résumées comme suit:

  • les demandes de paiement devraient être reçues et enregistrées de manière centralisée dans les unités financières;
  • les listes de contrôle pour l'examen des demandes de paiement devraient être révisées et leur utilisation étendue aux unités opérationnelles et financières de toutes les directions générales (DG);
  • dans chaque direction générale, un haut fonctionnaire devrait être chargé de veiller à ce que les objectifs de paiement soient atteints;
  • un formulaire type énumérant les documents à fournir avec chaque demande de paiement devrait être établi et introduit dans l'ensemble de la Commission et inclus dans les contrats et conventions;
  • une application informatique indépendante devrait être mise au point et utilisée pour suivre l'évolution des demandes de paiement depuis leur réception jusqu'à leur paiement par la banque;
  • à moyen terme, l'objectif actuel en matière de paiements devrait être ramené de 60 à 45 jours.

La Commission rappelle également qu'en décembre 1999, un groupe ad hoc a été mis en place au sein de la Commission avec le mandat suivant:

"À la lumière des recommandations formulées par Grant Thornton dans son étude sur les retards de paiement de la Commission, les objectifs du groupe seront les suivants:

  • établir une typologie des paiements de la Commission en vue d'identifier les catégories d'opérations auxquelles la règle des 60 jours doit s'appliquer;
  • définir, dans le traitement des dossiers de paiement, les responsabilités spécifiques des unités opérationnelles et des unités financières au sein des directions générales délivrant les autorisations et proposer toute modification qui pourrait s'avérer nécessaire des modalités contractuelles afin de refléter clairement cette séparation des responsabilités;
  • fixer, pour toutes les catégories de paiement pour lesquelles le délai doit être vérifié, une date claire et incontestable à partir de laquelle le retard de paiement doit courir;
  • proposer toute mesure relative à l'organisation administrative ou à l'assistance informatique qui pourrait contribuer à réduire les retards de paiement effectifs ou à faciliter le suivi;
  • rédiger une note à l'intention de la Commission exposant les conclusions des travaux du groupe et formulant des recommandations aux services."

La Commission estime que les conclusions du groupe, combinées aux recommandations de l'étude Grant Thornton, devraient susciter une réorganisation interne selon un ensemble unique de lignes directrices. L'une des mesures consisterait à nommer dans chaque direction générale un «responsable des retards de paiement» qui ferait régulièrement rapport au directeur général sur la situation en matière de retards de paiement. Cette personne serait également chargée de traiter en premier lieu toute plainte concernant des retards de paiement excessifs.

L'avis définitif de la Commission

Dans son avis définitif, la Commission s'est référée au mémorandum intitulé "Lignes directrices concernant les délais de paiement de la Commission" qui avait été approuvé par la Commission lors de sa réunion du 19 juillet 2000. Ce document est également disponible sur le site web du Médiateur.

En ce qui concerne la question du retard de paiement, la Commission a formulé les observations suivantes:

1. Mesures prises par la Commission pour identifier et traiter les causes des retards dans les paiements aux contractants et aux bénéficiaires de subventions

La Commission a examiné le problème des délais de paiement à plusieurs reprises.

En mai 1991, il s'est fixé pour règle que les paiements doivent être effectués dans les 60 jours suivant la réception d'une facture (ou de toute autre demande de paiement équivalente).

En 1995, elle a décidé que l'objectif était d'exécuter 95 % des paiements dans un délai de 60 jours et qu'en principe, aucune opération ne devrait durer plus de 90 jours. La Commission a également chargé les services ordonnateurs d'informer le bénéficiaire dans un délai de 25 jours si, pour quelque raison que ce soit, le paiement était susceptible de prendre plus de 60 jours. Les directeurs généraux ont été invités à vérifier leurs délais de paiement sur une base mensuelle afin de s'assurer qu'ils respectaient les délais fixés.

En juin 1997, la Commission a décidé de modifier sa politique contractuelle afin d'y inclure une clause formalisant l'obligation d'effectuer les paiements dans un délai de 60 jours et prévoyant la possibilité d'un paiement d'intérêts, à la demande du créancier, en cas de dépassement du délai de paiement, sauf si celui-ci a été suspendu par la Commission.

En avril 2000, la Commission a inclus dans le plan d'action contenu dans le Livre blanc sur la réforme une déclaration selon laquelle "la Commission a pour politique de soumettre toutes les factures valables dans un délai de 60 jours. Pour diverses raisons, ce délai n'est respecté que pour 60 % des paiements courants. L'objectif de la réforme est de porter ce taux à 95 % d'ici 2002".

Enfin, en juillet 2000, la Commission a inclus dans sa proposition de refonte du règlement financier (article 77) le principe des délais de paiement et des intérêts de retard. Les modalités seront précisées dans les modalités d'application.

Deux études ont été réalisées en vue d'identifier et de traiter les causes des retards de paiement, l'une par Grant Thornton et l'autre par un groupe ad hoc au sein de la Commission.

2. Analyse des causes persistantes du problème des retards de paiement, ainsi que des moyens possibles de le résoudre

Le règlement d’une demande de paiement consistait souvent en une procédure de remboursement des dépenses nécessitant un examen approfondi et de nombreuses pièces justificatives. Il est maintenant proposé de simplifier les clauses financières des contrats et de réduire le nombre de pièces justificatives en fixant des montants forfaitaires pour certaines catégories de dépenses telles que les frais de voyage.

De nombreux paiements dépendaient de l'approbation d'un rapport technique ou d'un relevé de coûts. Cela a donné lieu à des plaintes concernant des retards de paiement parce que les contrats ne précisaient pas suffisamment quel était le point de départ du délai de paiement de 60 jours et quelles étaient les obligations d’information des deux parties.

Il est maintenant proposé:

- intégrer dans les contrats des notions distinctes de "délai d'approbation du rapport" et de "délai de paiement" (pour la facture) et préciser dans les contrats que les services de la Commission doivent réagir rapidement si le rapport technique n'est pas satisfaisant ou si la demande de paiement n'est pas éligible; des délais d'approbation des différents types de rapports ont été fixés, après quoi les demandes de paiement sont recevables, sauf si le délai d'approbation prévu dans le contrat a été suspendu par la Commission au moyen d'un message formel adressé au contractant;

- veiller à ce que les annexes techniques aux contrats précisant ce que le contractant doit fournir à la Commission à chaque étape du projet soient établies avec précision et puissent être vérifiées par les deux parties;

- de préciser dans les contrats les éléments devant figurer dans les demandes de paiement.

Les outils et procédures informatiques de la Commission devaient être améliorés. La Commission avait fixé des délais pour l'installation d'outils qui

- permettrait aux services de contrôler plus rigoureusement leurs délais de paiement;

- fournirait des services avec un système commun d'enregistrement et de suivi des factures.

Il a également chargé ses services de simplifier les règles de remboursement des frais de réunion des experts et d'améliorer les outils disponibles pour aider les services ordonnateurs à gérer l'ensemble du cycle des remboursements. Une décentralisation plus poussée vers les DG opérationnelles était prévue.

La DG Budget prendrait des mesures pour avancer le début de l'exercice et réduire le temps nécessaire pour reprendre les engagements de l'exercice précédent.

Toutes les mesures susmentionnées étaient de nature administrative. La seule mesure nécessitant l'intervention du législateur communautaire a été la proposition de refonte du règlement financier visant à fixer les délais de paiement et les droits des créanciers à des intérêts en cas de retard de paiement.

3. Procédures de recours ouvertes aux contractants en cas de litige avec la Commission

En cas de différence sur la qualité des services des contractants, ceux-ci pourraient en premier lieu contacter les gestionnaires et présenter ensuite leurs réclamations au directeur général. Les contractants avaient également la possibilité d'informer le commissaire responsable ou même le président de la Commission. Ces différentes possibilités ont donc permis aux contractants de faire examiner leurs demandes au plus haut niveau de l’institution. Enfin, ils pourraient intenter une action en justice devant les tribunaux que les contrats déclarent compétents pour statuer sur tout litige.

Observations finales de tiers

Le Médiateur a reçu trois observations de tiers. Deux d'entre eux se sont félicités des mesures prises par la Commission. L'un d'eux a toutefois souligné qu'il considérait que le processus de mise en œuvre des mesures correctives proposées était long et a demandé à la Commission d'envisager la mise en place de procédures de plainte et de règlement des différends. La même partie a également proposé qu'un groupe de travail conjoint soit mis en place par la Commission et le secteur de la consultation afin d'examiner d'éventuelles mesures de simplification des procédures. Enfin, il a été suggéré qu'une simplification des procédures de facturation, en particulier celles relatives aux coûts remboursables - par exemple en recourant davantage à des budgets forfaitaires - permettrait d'alléger la charge administrative liée au traitement des factures tant pour la Commission que pour le contractant. Le tiers restant a exprimé des doutes quant aux mesures prises par la Commission, affirmant qu’elle n’avait pas été informée du retard ou de la suspension des paiements qui lui étaient dus.

LA DÉCISION

1 Problème de retard de paiement par la Commission

1.1 Le Médiateur européen a ouvert une enquête d'initiative sur le problème des retards de paiement de la Commission européenne. Cette mesure a été prise car un nombre croissant de plaintes dans lesquelles cette question a été soulevée et l'examen des effets préjudiciables des retards de paiement, notamment sur les petites et moyennes entreprises, ont amené le Médiateur à penser qu'une enquête approfondie sur cette question était appropriée et nécessaire. De l'avis du Médiateur, il était clair qu'il y avait mauvaise administration lorsqu'une administration, en règle générale, ne parvenait pas à effectuer les paiements dans les délais. Ce point de vue a été soutenu par un nombre considérable de tiers intéressés qui ont formulé des observations.

1.2 Le Médiateur a estimé qu'il était souhaitable de laisser le public participer à cette enquête dans la mesure du possible. Les organisations représentatives ont donc été informées de l'enquête qui avait été lancée. En outre, tous les principaux documents échangés entre le Médiateur et la Commission au cours de cette procédure ont été mis à disposition sur le site web du Médiateur et des tiers ont été invités à présenter leurs observations au Médiateur.

1.3 La Commission présente un avis circonstancié et des pièces justificatives dans lesquels elle reconnaît le problème et décrit les mesures qu'elle a déjà prises ou qu'elle est en train de prendre pour y remédier.

1.4 La plus importante de ces mesures semble consister en une simplification, une clarification et une amélioration générale des procédures de la Commission, visant à garantir que les paiements soient effectués le plus rapidement possible.

1.5 Le Médiateur estime que les mesures proposées ou déjà prises par la Commission, si elles sont correctement mises en œuvre, sont susceptibles de représenter un progrès considérable dans la lutte contre le problème des retards de paiement de la Commission. Le Médiateur estime donc que son enquête d'initiative a donné un résultat satisfaisant.

1.6 Le Médiateur reconnaît que les points de vue exprimés par l'un des tiers qui ont formulé des observations sur ceux de la Commission ont été plus critiques. Toutefois, le Médiateur note qu'aucun autre citoyen ou organe n'a exprimé de points de vue similaires. Les opinions critiques de la partie concernée semblaient en outre se rapporter à une affaire spécifique (que le Médiateur examine dans le cadre d'une enquête distincte). Toutefois, comme le Médiateur l'a indiqué au tout début de cette procédure, la présente enquête devait se concentrer sur le problème général des retards de paiement sans traiter de cas individuels. Le Médiateur s'attend en outre à ce que la Commission tienne compte des observations formulées par des tiers concernant son avis définitif afin d'améliorer, le cas échéant, les mesures déjà prises ou à prendre. Enfin, il faut tenir compte du fait qu'il faudra inévitablement un certain temps pour que les réformes de la Commission portent leurs fruits. Le Médiateur estime donc qu'il est justifié de clore la présente enquête d'initiative, étant donné que les mesures prises et à prendre par la Commission vont dans la bonne direction et semblent susceptibles de résoudre le problème des retards de paiement. Toutefois, s'il devait prouver à l'avenir que, malgré ces mesures, les retards de paiement de la Commission continuent de poser de graves problèmes, le Médiateur envisagerait de rouvrir son enquête.

2 Conclusion

Sur la base des enquêtes menées par le Médiateur européen sur cette plainte, il apparaît que la Commission européenne a pris des mesures pour s'attaquer au problème des retards de paiement qui semblent satisfaisantes. Les enquêtes du Médiateur n'ont donc révélé aucun cas de mauvaise administration dans le traitement de cette initiative. Le Médiateur clôt donc l'affaire.

Veuillez agréer, Monsieur, l'expression de mes salutations distinguées.

 

Jacob Söderman (acteur)


(1) SEC(91) 1172.

(2) SEC (95) 1122.

(3) SEC (96) 564.

(4) SEC (97) 1205.

(5) JO L 2000, p. 35.

(6) Voir la résolution du Parlement européen sur les dommages causés par la Commission à la suite d'un retard de paiement, 1998 JO C 34/379.

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