Euroopan oikeusasiamiehen päätös asetuksen (EY) N:o 1008/2008 väitettyä rikkomista koskevasta Euroopan komission tutkimuksesta tehdyn kantelun 1983/2013/LP tutkinnan päättämisestä

Kantelun tausta

1. Kantelija (Ryanair) on irlantilainen halpalentoyhtiö. Se teki 14 päivänä helmikuuta 2012 Euroopan komissiolle kantelun, jonka mukaan [lentoyhtiö], jäljempänä ’toinen lentoyhtiö’, ei ole noudattanut asetuksen (EY) N:o 1008/2008 4 artiklan f alakohdassa säädettyjä omistusta ja tosiasiallista määräysvaltaa koskevia vaatimuksia.[2] Kantelijan mukaan toisen lentoyhtiön enemmistöosakas (yhtiö X) on tosiasiallisesti Arizonassa rekisteröidyn yhdysvaltalaisen yhtiön määräysvallassa.

2. Kantelija ja komissio kävivätmaalis- ja huhtikuussa 2012 useita kirjeitä siitä, että komission olisi arvioitava asianmukaisesti toisen lentoyhtiön omistusrakennetta asetuksen (EY) N:o 1008/2008 8 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Komissio ilmoitti kantelijalle ottaneensa yhteyttä [jäsenvaltion] viranomaisiin saadakseen yksityiskohtaisia tietoja ja selittäneensä, että toinen lentoyhtiö noudatti omistusta ja tosiasiallista määräysvaltaa koskevia vaatimuksia. Kantelija ilmaisi huolensa [jäsenvaltion] viranomaisten analyysistä ja vetosi kokemuksen puutteeseen ja ehdotti puolueellista harkintaa.

3. Valituksen tekijä pyysi24 päivänä heinäkuuta 2012 komissiolta ajantasaista tietoa tutkimuksesta. Komissio vastasi, että [jäsenvaltion] viranomaisten toimittamien tietojen analysointi oli käynnissä.

4. Komissiootti 7.11.2012 yhteyttä [jäsenvaltion] viranomaisiin EU Pilot -sovelluksen kautta ja pyysi niitä toimittamaan kirjallisia todisteita päätelmiensä tueksi sekä tutkinnan aikana saatuja asiakirjoja, kaikki niiden hallussa olevat tiedot toisen lentoyhtiön rakenteesta ja omistuksesta sekä kaikki asiaankuuluvat oikeudelliset välineet, jotka koskevat oikeutta omistaa osakkeita ja/tai nimittää johtajia. Samana päivänä komissio ilmoitti kantelijalle myös tämän kantelun siirtämisestä EU Pilot -sovellukseen.[3] Kantelija toisti, että komission olisi tehtävä oma tutkimuksensa.

5. Tammikuussa2013 [jäsenvaltion] viranomaiset ilmoittivat komissiolle, että niiden arvion mukaan toisen lentoyhtiön omistusta ja tosiasiallista määräysvaltaa koskevia vaatimuksia ei ollut rikottu, ja toimittivat jäljennökset asiakirjoista, joihin niiden analyysi perustui. [Jäsenvaltion] viranomaiset toimittivat lisätietoja maaliskuussa 2013.

6. Komissio pyysi26.4.2013 [jäsenvaltion] viranomaisilta lisätietoja, jotka ne toimittivat 24.5.2013. Komissio ilmoitti kantelijalle 16 päivänä heinäkuuta 2013, että analysoituaan [jäsenvaltion] viranomaisten toimittamat tiedot ei ollut näyttöä asetuksen (EY) N:o 1008/2008 rikkomisesta. Se totesi myös, että ellei uusia ja merkityksellisiä tietoja toimiteta neljän viikon kuluessa, kantelun käsittely päätetään.

7. Valituksen tekijä pyysi komissiota jatkamaan tutkimusta. Komissio vastasi, että koska lisätietoja ei toimitettu, kantelun käsittely päätettäisiin. Valituksen ja EU Pilot -menettelyn käsittely päätettiin 22.8.2013.

8. Kantelija ei ollut tyytyväinen tähän, vaan teki kantelun oikeusasiamiehelle lokakuussa 2013.

Tutkimus

9. Oikeusasiamies aloitti kantelua koskevan tutkimuksen ja yksilöi seuraavat väitteet ja väitteet:

1) Komissio ei tutkinut asianmukaisesti toisen lentoyhtiön väitettyä asetuksen (EY) N:o 1008/2008 4 artiklan f alakohdan rikkomista.

2) Komission olisi tutkittava suoraan ja perusteellisesti toisen lentoyhtiön omistusrakenne, ja jos sen todetaan olevan EU:n omistusvaatimusten vastainen, sen olisi toteutettava asianmukaiset korjaavat toimet asetuksen (EY) N:o 1008/2008 mukaisesti.

10. Oikeusasiamies sai tutkimuksenaikana komission lausunnon kantelusta ja sen jälkeen kantelijan huomautukset vastauksena komission lausuntoon. Oikeusasiamies tutki myös komission asiakirja-aineiston. Oikeusasiamies on tutkimusta tehdessään ottanut huomioon osapuolten esittämät väitteet ja mielipiteet.

Väite, jonka mukaan komissio ei tutkinut asianmukaisesti asetuksen (EY) N:o 1008/2008 4 artiklan f alakohdan rikkomista

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

11. Kantelija väitti, että lukuisista kirjeistään ja sähköpostiviesteistään huolimatta komissio ei ottanut huomioon sen huolenaiheita, jotka koskivat [jäsenvaltion] viranomaisten kokemattomuutta yritysten omistusta koskevien asioiden tutkinnassa. Sen mukaan komission olisi pitänyt tutkia asia itse eikä tukeutua [jäsenvaltion] viranomaisten päätelmiin. Kantelija viittasi tiettyihin asiakirjoihin, jotka olisi pitänyt ottaa huomioon, jos olisi tehty kohtuullinen ja perusteellinen tutkimus.

12. Valituksen tekijä väitti, että komission tarkastelu oli sen omaan analyysiin verrattuna pinnallinen. Komissio ei näin ollen ollut kunnioittanut kantelijan oikeutta hyvään hallintoon.

13. Lausunnossaan komissio totesi, että asetuksen (EY) N:o 1008/2008 8 artiklan 2 kohdan mukaisesti toimivaltaisen lupaviranomaisen tehtävänä on seurata tiiviisti asetuksen II luvun noudattamista. Kuten kyseisen artiklan c alakohdassa säädetään, toimivaltaisen viranomaisen on tehtävä se komission pyynnöstä. Lisäksi 26 artiklan 2 kohdassa todetaan, että komissio voi saada jäsenvaltioilta kaikki tarvittavat tiedot, mukaan lukien tiedot, joita niiden toimivaltaisilta lupaviranomaisilta toimiluvan saaneet lentoliikenteen harjoittajat toimittavat.

14. Edellä esitetynperusteella komissio väitti, että se oli tukeutunut asetuksessa annettuihin valtuuksiin ja tehnyt oman laajan ja perusteellisen analyysinsa. Toisin kuin kantelija väittää, se ei näin ollen ollut pelkästään tukeutunut [jäsenvaltioiden] viranomaisten päätelmiin.

15. Mitä tulee [jäsenvaltion] viranomaisten väitettyyn kokemattomuuteen, komissio vastasi, ettei sen tehtävänä ollut kyseenalaistaa sitä. Kuten asetuksessa (EY) N:o 1008/2008 säädetään, se otti yhteyttä toimivaltaisiin viranomaisiin ja pyysi niitä seuraamaan tilannetta tiiviisti.

16. Komissio totesi lisäksi päätelleensä [jäsenvaltion] viranomaisten toimittamien laajojen tietojen perusteella, ettei kolmansien maiden ja/tai kansalaisten harjoittamasta tehokkaasta valvonnasta ollut näyttöä.

17. Lopuksi komissio totesi,että kantelijan oikeutta hyvään hallintoon oli kunnioitettu asianmukaisesti. Sen lisäksi, että komissio oli päivittänyt kantelijaa jatkuvasti ja oikea-aikaisesti, se oli myös tutkinut asian sisällön perusteellisesti ja riippumattomasti.

18. Vastauksessaankantelija toisti pääasiallisen väitteensä, jonka mukaan komissio oli suorittanut tosiasiallisia valvontavaatimuksia koskevan pintapuolisen tarkastelun ottamatta huomioon asiaankuuluvaa näyttöä.

Oikeusasiamiehen arvio

19. Kantelu koskee komission arviota siitä, täyttääkö toinen lentoyhtiö asetuksessa (EY) N:o 1008/2008 vahvistetut omistusta ja tosiasiallista määräysvaltaa koskevat vaatimukset. Oikeusasiamies toteaa, että tässä asetuksessa annetaan II luvun ("Liikennelupa") noudattamisen valvonta toimivaltaisen lupaviranomaisen tehtäväksi. Tässä yhteydessä komissio voi pyytää viranomaisia tarkastelemaan uudelleen tätä vaatimustenmukaisuutta. Lisäksi komissiolla on valtuudet pyytää tarvittavat tiedot jäsenvaltioilta ja lupaviranomaisilta.

20. Oikeusasiamies on johdonmukaisesti katsonut, että tällaisia tapauksia tutkiessaan hänen olisi rajoitettava analyysinsä sen varmistamiseen, onko toimielimen perusteluissa ilmeinen virhe tai onko tapahtunut menettelyvirhe.

21. Tässä tapauksessa oikeusasiamies katsoo, että komissio on käyttänyt sille asetuksella annettua toimivaltaa täysimääräisesti. Toisin kuin kantelija väittää, komissio ei delegoinut tutkimusta [jäsenvaltion] viranomaisille. Komissio pyysi kaikki tarvittavat tiedot [jäsenvaltion] viranomaisilta, analysoi ne ja esitti lisäpyyntöjä tehdäkseen kattavan analyysin kantelusta. Lisäksi vaikuttaa siltä, että komission arvio on paljon yksityiskohtaisempi kuin [jäsenvaltion] viranomaisten arvio. Saatuaan ensimmäiset asiakirjat [jäsenvaltion] viranomaisilta tammikuussa 2013 komissiolle toimitettiin maaliskuussa 2013 täydentäviä asiakirjoja (joita [jäsenvaltio] pyysi [toiselta lentoyhtiöltä]. Lisäksi komissio pyysi lisätietoja, jotka [jäsenvaltion] viranomaiset toimittivat toukokuussa 2013. Näin ollen vaikuttaa siltä, että komissio ei pelkästään hyväksynyt [jäsenvaltion] viranomaisten arviointia vaan teki oman tutkimuksensa ja tukeutui kattavampaan asiakirjakokonaisuuteen kuin toimivaltainen kansallinen viranomainen.

22. Oikeusasiamies toteaa lisäksi, että hänelle toimitettujen todisteiden perusteella vaikuttaa siltä, että asiakirjat, joihin komissio tukeutui arvioidessaan asetuksen ”tehokkaita valvontavaatimuksia”, sisälsivät monia niistä asiakirjoista, joita kantelija itse oli nimenomaisesti pitänyt olennaisina kantelussaan.[4] Oikeusasiamiehen yksiköiden suorittamassa tarkastuksessa vahvistettiin, että näin todellakin oli.

23. Lisäksi komissio selvensi tarkastuksen aikana, että toimivaltaisen lupaviranomaisen suorittama seuranta ja arviointi on luonteeltaan jatkuvaa ja säännöllistä ja että jäsenvaltiot ovat vastuussa sovellettavien sääntöjen noudattamisen jatkuvasta valvonnasta. Näin ollen komissio tarkasteli tutkimuksessaan tietoja, jotka olivat [jäsenvaltion] viranomaisten käytettävissä kyseiseen ajankohtaan asti.

24. Komission arvioinnin sisällönosalta oikeusasiamies toteaa, että analysoituaan 16. heinäkuuta 2013 päivätyssä kirjeessään toisen lentoyhtiön kaikkien suorien tai välillisten sidosryhmien omistusta ja tosiasiallista määräysvaltaa (mukaan lukien lentoyhtiön yhtiöjärjestyksen 75 artikla) komissio päätteli, että väitettyä rikkomista ei ollut mahdollista todeta, koska yhtiö X ei ollut toisen lentoyhtiön enemmistöosakas eikä sillä ollut määräysvaltaa yhdessäkään toisessa lentoyhtiön osakkeenomistajassa, jotka kaikki olivat komission havaintojen mukaan jäsenvaltioiden kansalaisten enemmistöomistuksessa. Komission mukaan toisen lentoyhtiön lopullinen omistaja oli [EU-maan kansalainen], kuten sen kirjeissä todetaan ja kuten oikeusasiamies tarkisti asiakirja-aineiston tarkastuksen yhteydessä. Mitä tulee erityisesti siihen, että "kolmansienmaiden tai kolmansien maiden kansalaisten harjoittamasta tehokkaasta valvonnasta ei ole näyttöä",komissio perusti edellä esitetyn päätelmänsä useisiin merkityksellisiin näkökohtiin. Näihin näkökohtiin kuului sen selvittäminen, millä yksikölläon lopullinen päätösvalta asianomaisen lentoliikenteen harjoittajan johtamisessa (esimerkiksi nimitykset lentoliikenteen harjoittajan ratkaiseviin elimiin, lentoliikenteen harjoittajan liiketoimintasuunnitelma, vuotuinen talousarvio tai merkittävät investointi- tai yhteistyöhankkeet),mutta myös sen selvittäminen, mikä on johtokunnan jäsenten kansallisuus, päätösvaltaisuus tai päätöksentekomenettely ja osakkeisiin liittyvät erityisoikeudettoisen lentoyhtiön kunkin osakkaan osalta.

25. Lisäksi oikeusasiamies sai tarkastuksen aikana tutustua luottamuksellisiin kaupallisiin ja oikeudellisiin asiakirjoihin, jotka [jäsenvaltion] viranomaiset toimittivat komissiolle ja joista ilmeni, että toisen lentoyhtiön omistusrakenteen olisi oltava EU:n omistusta ja määräysvaltaa koskevien vaatimusten mukainen.

26. Oikeusasiamies toteaa myös, että koska komissio oli 9.8.2013 päivätyssä kirjeessään kehottanut Ryanairia toimittamaan kaikki uudet ja merkitykselliset tiedot, joiden vuoksi komission olisi tarpeen harkita uudelleen edellä mainittuja havaintoja, Ryanair ei toimittanut mitään lisätietoja vaan ainoastaan pyysi komissiota jatkamaan tutkimusta. Oikeusasiamies ei näin ollen voi kyseenalaistaa komission arviota toisen lentoyhtiön lopullisesta omistusrakenteesta.

27. Lisäksi vaikuttaa siltä, että komissio piti koko menettelyn ajan valituksen tekijän ajan tasalla tutkimuksen etenemisestä ja vastasi hyvissä ajoin kirjeisiin, jotka oli lähetetty asian tutkinnan ollessa käynnissä.

28. Kaiken edellä esitetyn perusteella ja asianosaisten esittämien väitteiden ja todisteiden perusteella oikeusasiamies katsoo, että komission arvioinnissa ei ole tehty menettelyllistä eikä ilmeistä arviointivirhettä. Hallinnollista epäkohtaa ei näin ollen voida todeta.

Päätelmät

Kantelua koskevan tutkimuksen perusteella oikeusasiamies päättää kantelun seuraavasti:

Komission toiminnassa ei ollut hallinnollista epäkohtaa.

Päätöksestä ilmoitetaan kantelijalle ja Euroopan komissiolle.

Strasbourg, 18/01/2016

Emily O'Reilly

[1] Viittaukset jäsenvaltion viranomaisiin ja toiseen lentoyhtiöön on tarvittaessa anonymisoitu käyttämällä [...].

[2] Lentoliikenteen harjoittamisen yhteisistä säännöistä yhteisössä 24.9.2008 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1008/2008 (EUVL 2008, L 293, s. 30).

[3] "EU Pilot" on verkkoalusta, jota jäsenvaltiot ja komission yksiköt käyttävät tiedottaakseen ja selventääkseen tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka liittyvät kansallisen lainsäädännön yhdenmukaisuuteen EU:n lainsäädännön kanssa tai EU:n lainsäädännön asianmukaiseen soveltamiseen. EU Pilot -hanketta käytetään yleensä ensimmäisenä vaiheena ongelmien ratkaisemisessa, jotta vältetään mahdollisuuksien mukaan viralliset rikkomusmenettelyt. Tällä hetkellä kaikki 28 jäsenvaltiota osallistuvat EU Pilot -hankkeeseen.

[4] Esim. [toisen lentoyhtiön]r Charity Trust tai [toisen lentoyhtiön] yhtiöjärjestys.