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Seguimento dado pelas instituições às observações críticas e observações suplementares

1. Introdução

O Provedor de Justiça Europeu serve o interesse público geral contribuindo para melhorar a qualidade da administração e dos serviços prestados aos cidadãos pelas instituições da União Europeia[1]. Paralelamente, o Provedor de Justiça oferece aos cidadãos e residentes da União um meio alternativo para proteger os seus interesses. Esse meio é complementar à protecção oferecida pelos tribunais da União e não tem necessariamente os mesmos objectivos que o procedimento judicial.

Apenas os tribunais têm competência para proferir decisões juridicamente vinculativas e estão habilitados a fazer interpretações autorizadas do direito da União. O Provedor de Justiça pode apresentar propostas, formular recomendações e, em último recurso, chamar a atenção política para um caso através de um relatório especial dirigido ao Parlamento Europeu. A eficácia do Provedor de Justiça depende, por conseguinte, da sua autoridade moral, pelo que é fundamental que o trabalho do Provedor de Justiça seja comprovadamente justo, imparcial e exaustivo.

Algumas das decisões de encerramento de inquéritos do Provedor de Justiça contêm críticas construtivas e sugestões endereçadas à instituição europeia em causa, sob a forma de observações críticas e/ou complementares. As observações críticas resultam da constatação de má administração, enquanto as observações complementares são formuladas sem que tenha sido detectado qualquer caso de má administração. O Provedor de Justiça publica anualmente um estudo sobre a medida em que as instituições da União examinaram as observações críticas e complementares, delas extraíram ensinamentos e introduziram mudanças sistémicas susceptíveis de dificultar a ocorrência de casos de má administração no futuro.

2. O objectivo das observações críticas e complementares

Neste contexto, as observações complementares têm apenas um objectivo: servir o interesse público ajudando a instituição em causa a melhorar a qualidade da sua administração. As observações complementares não se baseiam numa constatação de má administração. Em consequência, não devem ser entendidas como uma crítica à instituição a que são dirigidas, mas antes como um conselho sobre a forma de melhorar uma determinada prática, no intuito de melhorar a qualidade do serviço prestado aos cidadãos.

Em contrapartida, as observações críticas têm normalmente mais do que um único objectivo. Tal como as observações complementares, as observações críticas têm sempre uma dimensão educativa, na medida em que informam a instituição acerca daquilo que esta não fez correctamente, de modo a que possa evitar futuros casos de má administração similares. A fim de maximizar o seu potencial educativo, as observações críticas identificam a regra ou o princípio que foi infringido e (a menos que seja óbvio) explicam aquilo que a instituição deveria ter feito nas circunstâncias específicas do caso. Desta forma, as observações críticas também explicam e justificam a constatação, pelo Provedor de Justiça, de má administração, procurando, dessa forma, reforçar a confiança dos cidadãos e das instituições na justeza e rigor do seu trabalho. Além disso, ao demonstrarem que o Provedor de Justiça, se for caso disso, está disposto a censurar publicamente as instituições, as observações críticas reforçam a confiança da opinião pública na sua imparcialidade.

Uma observação crítica não constitui, no entanto, uma reparação para o queixoso. Aliás, nem todos os queixosos reclamam uma reparação, do mesmo modo que nem todos os pedidos de reparação são pertinentes. Contudo, nos casos em que se justifica uma reparação, o encerramento do caso com uma observação crítica representa um triplo fracasso. Com efeito, significa que o queixoso não obteve satisfação, que a instituição em causa não corrigiu o caso de má administração e que o Provedor de Justiça não conseguiu persuadir a instituição em causa a alterar a sua posição[2].

Nos casos em que se justifica uma reparação, é sempre preferível que a instituição em causa, quando recebe a queixa, tome a iniciativa de reconhecer que se trata de má administração e de oferecer uma reparação adequada. Em alguns casos, basta um simples pedido de desculpas.

Ao tomar essa atitude, a instituição demonstra que está empenhada em melhorar as relações com os cidadãos. Mostra também que tem consciência do erro cometido, podendo assim evitar casos semelhantes de má administração no futuro. Nestas circunstâncias, o Provedor de Justiça não necessita de formular uma observação crítica. Todavia, se houver suspeitas de que o caso individual pode indiciar um problema sistémico subjacente, o Provedor de Justiça pode decidir abrir um inquérito de iniciativa própria, mesmo que o caso em questão tenha sido resolvido a contento do queixoso.

3. Observações críticas em casos em que uma solução amigável ou um projecto de recomendação não são adequados

Decorre do que precede que muitas observações críticas representam oportunidades perdidas. O melhor resultado teria sido a instituição em causa ter reconhecido a má administração e oferecido uma reparação adequada, que, em alguns casos, consistiria num simples pedido de desculpas. Se a instituição tivesse agido deste modo, não seria necessária uma observação crítica.

No entanto, a razão nem sempre está do lado do queixoso e a instituição em causa tem o direito de defender a sua posição. Cerca de metade dos casos que não são resolvidos pela instituição numa fase inicial acaba por resultar na conclusão de que não houve má administração. Nestes casos, a instituição consegue explicar, de forma que o Provedor de Justiça (e, em alguns casos, também o queixoso) considera satisfatória, as razões que a levaram a agir como agiu, bem como as razões para não alterar a sua posição.

No caso de o Provedor de Justiça discordar da instituição e considerar que se tratou de má administração e que o queixoso tem direito a uma reparação, o procedimento normal consiste em propor uma solução amigável. Se a instituição rejeitar a proposta sem apresentar razões válidas, o passo seguinte consiste, normalmente, num projecto de recomendação.

Nos casos em que considera improvável que a instituição aceite uma solução amigável ou que uma solução amigável não seria adequada, o Provedor de Justiça pode formular directamente uma proposta de recomendação. Ao propor uma solução amigável, o Provedor de Justiça visa um acordo entre a instituição em causa e o queixoso, que pretende, frequentemente, uma reparação pessoal. Se a má administração a corrigir afecta, principalmente, o interesse público, o Provedor de Justiça pode considerar que a elaboração de um projecto de recomendação é mais adequada do que uma eventual solução amigável.

Neste contexto, o pedido de desculpas como forma de reparação merece uma referência especial. Para surtir efeito, um pedido de desculpas deve ser sincero. Um pedido de desculpas que seja considerado pouco sincero só serve para agravar a situação. O queixoso aceita mais facilmente como sincero um pedido de desculpas que seja apresentado por iniciativa própria da instituição do que um pedido de desculpas apresentado em resposta a uma sugestão formal do Provedor de Justiça. Por este motivo, o Provedor de Justiça considera frequentemente não ser útil propor uma solução amigável que consista num pedido de desculpas. Um projecto de recomendação com vista à apresentação de um pedido de desculpas afigura‑se normalmente ainda menos útil.

Quando nada pode ser feito para corrigir a má administração, uma observação crítica constitui uma forma justa e eficaz de encerrar o caso.

Nessas circunstâncias, uma observação crítica é justa tanto para o queixoso como para a instituição em causa. É justa para o queixoso na medida em que confirma a pertinência da queixa, apesar de não ser possível qualquer reparação. É justa para a instituição em causa na medida em que constitui o resultado das diligências do Provedor de Justiça para assegurar que a instituição é informada acerca das alegações, queixas, elementos de prova e argumentos apresentados pelo queixoso. As mesmas diligências conferem à instituição a oportunidade de defender o seu ponto de vista, com pleno conhecimento do caso contra si, antes de a observação crítica ser formulada.

Uma observação crítica é eficaz na medida em que evita o prolongamento de um inquérito que não pode dar origem a uma reparação para o queixoso.

No que respeita ao interesse público, a observação, por si só, representa a necessária dimensão educativa. A instituição à qual a observação é endereçada deve extrair os ensinamentos adequados para o futuro. A natureza desses ensinamentos dependerá do caso de má administração em causa. Um incidente isolado, por exemplo, poderá não justificar qualquer acompanhamento.

4. Observações críticas no seguimento da rejeição de uma solução amigável ou de um projecto de recomendação

A aceitação de uma proposta de solução amigável ou de um projecto de recomendação por parte da instituição conduz, normalmente, ao encerramento do caso com base nessa aceitação.

Quando o queixoso rejeita a solução amigável proposta sem uma boa razão, o Provedor de Justiça considera, normalmente, que não se justifica a prossecução da investigação.

A rejeição de uma proposta de solução amigável ou de um projecto de recomendação por parte da instituição pode conduzir a diferentes desfechos.

Em primeiro lugar, o Provedor de Justiça pode considerar, depois de apreciar a resposta da instituição, que a sua anterior constatação de má administração deve ser revista.

Em segundo lugar, se o parecer circunstanciado da instituição sobre um projecto de recomendação não for satisfatório, o Provedor de Justiça pode apresentar um relatório especial ao Parlamento Europeu. Conforme referido, pela primeira vez, no Relatório Anual do Provedor de Justiça de 1998, a possibilidade de apresentar um relatório especial ao Parlamento Europeu tem um valor inestimável para o trabalho do Provedor. Por esse motivo, é importante não apresentar relatórios especiais com demasiada frequência, mas apenas sobre assuntos relevantes, em relação aos quais o Parlamento possa tomar medidas para apoiar o Provedor de Justiça.

Por último, o Provedor de Justiça pode decidir encerrar o caso com uma observação crítica, quer quando a instituição rejeita uma solução amigável, quer quando o parecer circunstanciado da instituição sobre um projecto de recomendação não é satisfatório.

Por vezes, o caso pode ser encerrado com uma observação crítica por o Provedor de Justiça considerar que a instituição demonstrou que, apesar de ter havido má administração, a solução proposta na solução amigável ou no projecto de recomendação não é adequada e que não é possível qualquer outra solução ou correcção. Nesses casos, a natureza da observação crítica é essencialmente idêntica à que teria sido formulada se o caso tivesse sido encerrado sem uma solução amigável ou um projecto de recomendação.

Lamentavelmente, há igualmente casos em que a instituição recusa as sugestões do Provedor de Justiça sem apresentar razões convincentes. Há mesmo alguns casos em que a instituição se recusa a admitir a constatação de má administração do Provedor de Justiça.

Esses casos podem comprometer a autoridade moral do Provedor de Justiça e enfraquecer a confiança dos cidadãos na União Europeia e nas suas instituições. A experiência internacional demonstra que a instituição do provedor de justiça é bastante eficaz quando o Estado de direito está perfeitamente estabelecido e quando as instituições democráticas funcionam bem. Nestas circunstâncias, as autoridades públicas tendem a seguir as recomendações dos provedores, mesmo quando não estão de acordo com as mesmas e apesar de elas não serem juridicamente vinculativas.



[1] O artigo 28.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia confere ao Provedor de Justiça Europeu competências para conduzir inquéritos sobre casos de má administração na actuação «das instituições, órgãos ou organismos da União, com excepção do Tribunal de Justiça da União Europeia no exercício das suas funções jurisdicionais». Para abreviar, o termo «instituição» é utilizado para referir todas as instituições, órgãos, organismos ou agências da União Europeia. 

[2] Os relatórios anuais do Provedor de Justiça contêm inúmeros exemplos de casos em que as instituições concederam uma reparação aos queixosos.

2015

Putting it Right? - How the EU institutions responded to the Ombudsman in 2015

Putting it Right? - Annex - Detailed analysis of the responses to the Ombudsman’s remarks, recommendations and proposals in 2015

2014

Putting it Right? - Annex - Detailed analysis of the responses to the Ombudsman’s remarks, recommendations and proposals in 2014

Putting it Right? - How the EU institutions responded to the Ombudsman in 2014

2013

Putting it Right? - Annex - Detailed analysis of the responses to the Ombudsman’s remarks, recommendations and proposals in 2013

Putting it Right? - How the EU institutions responded to the Ombudsman in 2013

2012

Putting it Right? - Annex - Detailed analysis of the responses to the Ombudsman’s remarks, recommendations and proposals in 2012

Putting it Right? - How the EU institutions responded to the Ombudsman in 2012

2011

Report on responses to proposals for friendly solutions and draft recommendations - How the EU institutions complied with the Ombudsman’s suggestions in 2011

Follow-up to critical and further remarks - How the EU institutions responded to the Ombudsman’s recommendations in 2011

2010

Follow-up to critical and further remarks- How the EU institutions responded to the Ombudsman’s recommendations in 2010

2009

Follow-up to critical and further remarks- How the EU institutions responded to the Ombudsman’s recommendations in 2009

2008

Follow-up to critical and further remarks - How the EU institutions responded to the Ombudsman's recommendations in 2008

2007

Follow-up to critical and further remarks - How the EU institutions responded to the Ombudsman's recommendations in 2007

2006

Study of follow-up given by institutions to critical remarks and further remarks made by the Ombudsman in 2006