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Seguito dato dalle istituzioni alle osservazioni critiche e alle osservazioni ulteriori

1. Introduzione

Il Mediatore europeo serve l’interesse pubblico generale contribuendo a migliorare la qualità dell’amministrazione e dei servizi resi ai cittadini dalle istituzioni dell’UE[1]. Nel contempo, il Mediatore fornisce ai cittadini e ai residenti dell’Unione un rimedio alternativo di tutela dei loro interessi. Quel rimedio è complementare alla tutela dei tribunali dell’UE e non ha necessariamente gli stessi obiettivi dei procedimenti giudiziari.

Solo i tribunali hanno il potere di esprimere giudizi legalmente vincolanti e dare interpretazioni autentiche del diritto. Il Mediatore può presentare proposte e raccomandazioni e, in ultima analisi, attirare l’attenzione politica su un caso elaborando una relazione speciale per il Parlamento europeo. L’efficacia del Mediatore dipende quindi dall’autorità morale ed è essenziale, pertanto, che l’operato del Mediatore sia inequivocabilmente corretto, imparziale e completo.

Alcune delle decisioni del Mediatore di chiusura delle indagini contengono critiche e suggerimenti costruttivi per l’istituzione dell’UE interessata sotto forma di osservazioni critiche e/o ulteriori osservazioni. Un’osservazione critica si basa su un riscontro di cattiva amministrazione, mentre un’ulteriore osservazione è formulata a prescindere da tale riscontro. Ogni anno il Mediatore pubblica uno studio in cui esamina in che misura le istituzioni dell’UE hanno tenuto conto delle osservazioni critiche e delle ulteriori osservazioni, ne hanno tratto insegnamenti e hanno introdotto cambiamenti sistemici per rendere meno probabile, nel futuro, il verificarsi di episodi di cattiva amministrazione.

2. La funzione delle osservazioni critiche e delle ulteriori osservazioni

Su questa base, le ulteriori osservazioni hanno un unico scopo: servire l’interesse pubblico aiutando l’istituzione interessata a migliorare, in futuro, la qualità della sua amministrazione. Un’ulteriore osservazione non si basa su un riscontro di cattiva amministrazione. Non va intesa, pertanto, nel senso che implica una critica all’istituzione alla quale è rivolta, bensì come consiglio su come migliorare una pratica particolare al fine di rafforzare la qualità del servizio reso ai cittadini.

Per contro, un’osservazione critica normalmente ha più di uno scopo. Al pari di un’ulteriore osservazione, un’osservazione critica ha sempre una dimensione educativa: informa l’istituzione di ciò che ha sbagliato, in modo che quest’ultima possa evitare simili episodi di cattiva amministrazione nel futuro. Per massimizzare il suo potenziale educativo, un’osservazione critica individua la norma o il principio che sono stati violati e (a meno che ciò non sia già ovvio) spiega che cosa avrebbe dovuto fare l’istituzione nelle particolari circostanze del caso. Così interpretata, un’osservazione critica spiega anche e giustifica il riscontro da parte del Mediatore degli estremi di cattiva amministrazione e quindi mira a rafforzare la fiducia dei cittadini e delle istituzioni nella fondatezza e nella completezza dell’operato del Mediatore. Inoltre, mostrando che il Mediatore intende biasimare pubblicamente le istituzioni, quando necessario, le osservazioni critiche cercano di promuovere la fiducia del pubblico nell’imparzialità del Mediatore.

Un’osservazione critica non costituisce, tuttavia, un rimedio per il denunciante. Non tutti i denuncianti chiedono un rimedio e non tutte le richieste di riparazione sono giustificate. Qualora, tuttavia, fosse stato necessario porre rimedio alla cattiva amministrazione, l’archiviazione del caso con un’osservazione critica indica un triplo fallimento. Il denunciante non è riuscito ad ottenere soddisfazione; l’istituzione interessata non è riuscita a correggere la cattiva condotta amministrativa, e il Mediatore non è riuscito a convincere l’istituzione interessata a modificare la sua posizione[2].

Nei casi in cui sarebbe necessario un risarcimento, è meglio che l’istituzione interessata prenda l’iniziativa, quando riceve la denuncia, di riconoscere la cattiva amministrazione e di offrire un rimedio adeguato. In alcuni casi, tale rimedio potrebbe consistere in semplici scuse.

Agendo in tal senso, l’istituzione dimostra il suo impegno a migliorare le relazioni con i cittadini. Dimostra altresì di essere consapevole di cosa ha sbagliato e può quindi evitare simili episodi di cattiva amministrazione nel futuro. In tali circostanze, non è necessario che il Mediatore formuli un’osservazione critica. Se vi è il sospetto che il singolo caso possa derivare da un problema sistemico di fondo, tuttavia, il Mediatore può decidere di avviare un’indagine di propria iniziativa anche se il caso specifico è stato risolto con soddisfazione del denunciante.

3. Osservazioni critiche in casi in cui una soluzione amichevole o un progetto di raccomandazione non risultano appropriati

Da quanto precede, si può evincere che numerose osservazioni critiche rappresentano opportunità mancate. Il risultato migliore sarebbe stato, per l’istituzione interessata, riconoscere la cattiva amministrazione e offrire un rimedio idoneo, che in alcuni casi potrebbe consistere in semplici scuse. Se avesse agito in tal senso, non sarebbe stata necessaria alcuna osservazione critica.

Il denunciante, tuttavia, non ha sempre ragione e l’istituzione interessata ha il diritto di difendere la sua posizione. Circa la metà dei casi che non sono risolti dall’istituzione in una fase iniziale, si concludono, alla fine, senza avere riscontrato gli estremi di cattiva amministrazione. In questi casi, l’istituzione riesce a spiegare, con soddisfazione del Mediatore (e in alcuni casi anche del denunciante), il motivo per cui aveva il diritto di agire come ha fatto e per cui non cambierà la sua posizione.

Laddove il Mediatore non concorda con l’istituzione e rileva gli estremi di cattiva amministrazione per la quale il denunciante dovrebbe ottenere un risarcimento, la procedura normale consiste nel proporre una soluzione amichevole. Se l’istituzione respinge tale proposta senza un buon motivo, il passo successivo è di solito un progetto di raccomandazione.

Nei casi in cui il Mediatore ritiene improbabile che l’istituzione accetti una soluzione amichevole o ritiene che una soluzione amichevole sarebbe inappropriata, può procedere direttamente a formulare il progetto di raccomandazione. Nel proporre una soluzione amichevole, il Mediatore mira a raggiungere un accordo fra l’istituzione interessata e il singolo denunciante, che spesso chiede un risarcimento personale. Se la cattiva amministrazione cui deve porsi rimedio riguarda primariamente l’interesse pubblico, il Mediatore può ritenere più opportuno formulare un progetto di raccomandazione piuttosto che cercare una soluzione amichevole.

Le scuse come forma di rimedio meritano una menzione speciale in questo contesto. Per essere efficaci, devono essere sincere. Scuse che sono percepite come non sincere peggiorano solo le cose. È più probabile che il denunciante ritenga sincere delle scuse se queste sono offerte dall’istituzione di propria iniziativa, piuttosto che in risposta a un suggerimento formale del Mediatore. Per questo motivo, il Mediatore spesso ritiene che non sarebbe utile proporre una soluzione amichevole consistente in scuse. Ed è ancora meno probabile che un progetto di raccomandazione risulti utile.

Se non può essere fatto niente per rimediare a un episodio di cattiva amministrazione, un’osservazione critica offre un modo equo ed efficiente per archiviare il caso.

Un’osservazione critica in tali circostanze è equa sia per il denunciante sia per l’istituzione interessata. È equa per il denunciante perché conferma la fondatezza della sua denuncia, sebbene non sia possibile porvi rimedio. È anche equa per l’istituzione interessata perché costituisce il risultato di procedure seguite dal Mediatore per garantire che l’istituzione sia informata delle asserzioni, delle richieste, delle prove e delle argomentazioni presentate dal denunciante. Le stesse procedure offrono all’istituzione l’opportunità di esprimere il suo punto di vista con piena cognizione delle argomentazioni presentate contro di essa prima che sia formulata un’osservazione critica.

Un’osservazione critica è efficiente perché evita di prolungare un’indagine che non può portare ad alcun rimedio per il denunciante.

Per quanto riguarda l’interesse pubblico, l’osservazione stessa fornisce la necessaria dimensione educativa. L’istituzione alla quale è rivolta l’osservazione critica dovrebbe trarre gli opportuni insegnamenti per il futuro. Cosa sia opportuno dipende dalla cattiva amministrazione in questione. Un incidente isolato, ad esempio, può non necessitare di alcun seguito.

4. Osservazioni critiche a seguito del respingimento di una soluzione amichevole o di un progetto di raccomandazione

L’accettazione da parte dell’istituzione di una proposta di soluzione amichevole o di un progetto di raccomandazione porta normalmente all’archiviazione del caso per tale motivo.

Se il denunciante respinge una soluzione amichevole proposta senza un buon motivo, il Mediatore, di norma, ritiene che non siano giustificate ulteriori indagini nel caso.

Il respingimento da parte dell’istituzione di una proposta di soluzione amichevole o di un progetto di raccomandazione può portare a una serie di possibili risultati.

Primo: il Mediatore, dopo avere esaminato la risposta dell’istituzione, può ritenere opportuno rivedere il suo precedente accertamento di cattiva amministrazione.

Secondo: se il parere circostanziato dell’istituzione su un progetto di raccomandazione non è soddisfacente, il Mediatore può elaborare una relazione speciale per il Parlamento europeo. Come indicato nella relazione annuale del Mediatore per il 1998, la possibilità di presentare una relazione speciale al Parlamento europeo è di inestimabile valore per l’operato del Mediatore. Le relazioni speciali, pertanto, non dovrebbero essere presentate con troppa frequenza, ma solo per questioni importanti, per le quali il Parlamento sia in grado di agire per assistere il Mediatore.

Infine, il Mediatore può decidere di archiviare il caso con un’osservazione critica o nella fase in cui l’istituzione respinge una soluzione amichevole, o se il parere circostanziato dell’istituzione su un progetto di raccomandazione non è soddisfacente.

Talvolta il caso può essere archiviato con un’osservazione critica perché il Mediatore ritiene che l’istituzione abbia dimostrato in maniera convincente che, sebbene vi sia stata cattiva amministrazione, il rimedio proposto nella soluzione amichevole o nel progetto di raccomandazione è inadeguato e non sono possibili nessun’altra soluzione o rimedio. In tali casi, l’osservazione critica è essenzialmente simile, per natura, a quella che sarebbe stata formulata se il caso fosse stato archiviato senza una soluzione amichevole o un progetto di raccomandazione.

Purtroppo, vi sono anche casi in cui l’istituzione rifiuta i suggerimenti del Mediatore per motivi che non sono convincenti. Esistono infatti alcuni casi in cui l’istituzione rifiuta l’accertamento di cattiva amministrazione da parte del Mediatore.

Tali casi rischiano di compromettere l’autorità morale del Mediatore e di indebolire la fiducia dei cittadini nell’Unione europea e nelle sue istituzioni. L’esperienza internazionale mostra che l’ufficio del Mediatore funziona in modo più efficace laddove lo Stato di diritto è ben consolidato e laddove esistono istituzioni democratiche ben funzionanti. In questi contesti, le autorità pubbliche di solito seguono le raccomandazioni del Mediatore, nonostante esse non siano giuridicamente vincolanti e pur non condividendole.



[1] L’articolo 228 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea conferisce al Mediatore il potere di indagare su casi di cattiva amministrazione nell’azione delle “istituzioni, degli organi o degli organismi dell’Unione, salvo la Corte di giustizia dell’Unione europea nell’esercizio delle sue funzioni giurisdizionali”. Per brevità, il presente documento utilizza il termine “istituzione” per riferirsi a istituzioni, organi, uffici e agenzie dell’UE.

[2] Le relazioni annuali del Mediatore comprendono numerosi esempi di casi in cui le istituzioni hanno risarcito i denuncianti.

2015

Putting it Right? - How the EU institutions responded to the Ombudsman in 2015

Putting it Right? - Annex - Detailed analysis of the responses to the Ombudsman’s remarks, recommendations and proposals in 2015

2014

Putting it Right? - Annex - Detailed analysis of the responses to the Ombudsman’s remarks, recommendations and proposals in 2014

Putting it Right? - How the EU institutions responded to the Ombudsman in 2014

2013

Putting it Right? - Annex - Detailed analysis of the responses to the Ombudsman’s remarks, recommendations and proposals in 2013

Putting it Right? - How the EU institutions responded to the Ombudsman in 2013

2012

Putting it Right? - Annex - Detailed analysis of the responses to the Ombudsman’s remarks, recommendations and proposals in 2012

Putting it Right? - How the EU institutions responded to the Ombudsman in 2012

2011

Report on responses to proposals for friendly solutions and draft recommendations - How the EU institutions complied with the Ombudsman’s suggestions in 2011

Follow-up to critical and further remarks - How the EU institutions responded to the Ombudsman’s recommendations in 2011

2010

Follow-up to critical and further remarks- How the EU institutions responded to the Ombudsman’s recommendations in 2010

2009

Follow-up to critical and further remarks- How the EU institutions responded to the Ombudsman’s recommendations in 2009

2008

Follow-up to critical and further remarks - How the EU institutions responded to the Ombudsman's recommendations in 2008

2007

Follow-up to critical and further remarks - How the EU institutions responded to the Ombudsman's recommendations in 2007

2006

Study of follow-up given by institutions to critical remarks and further remarks made by the Ombudsman in 2006